祝樹民

　　“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。中國農業發展銀行（下稱“農發行”）作為我國唯一的農業政策性銀行，長期致力于支持貧困落后地區的發展，在“十三五”期間，將認真貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅戰略部署，緊緊圍繞全面建成小康社會進入決勝階段脫貧攻堅的重點任務，全力服務中央和地方政府脫貧攻堅規劃實施，發揮政策性銀行在金融扶貧中的主導和引領作用，推動貧困地區經濟社會發展和貧困人口脫貧。

　　政策性金融支持扶貧攻堅具有重要意義

　　政策性金融是政府實施特定戰略或彌補市場失靈的制度設計。世界各國政策性金融的發展實踐表明，政策性金融是國際上解決貧困問題的重要手段。無論是美國、德國、日本等發達國家在經濟發展初期，還是巴西、印度、孟加拉等發展中國家，對于貧困落后地區、貧窮弱勢群體，都建立了政策性金融扶持體系，普遍采取政府增信、長期限低利率貸款、差別監管等手段，實行特惠金融支持。

　　改革開放以來，我國主要依靠逐年遞增的大規模財政扶貧資金投入，使數億人實現了脫貧，成為全球首個實現聯合國[微博]千年發展目標貧困人口減半的國家。當前，扶貧開發任務依然十分艱巨，實現到2020年全面脫貧任務異常繁重、時間非常緊迫。特別是在當前經濟下行的情況下，迫切需要政策性金融發揮杠桿作用，彌補扶貧資金缺口，增強貧困地區的內生動力和發展活力。農發行作為國家唯一一家農業政策性金融機構，全力支持扶貧攻堅責無旁貸。

　　第一，支持扶貧攻堅是農發行一項重要的政治任務和戰略任務。扶貧攻堅是協調推進“四個全面”戰略布局，實現全面建成小康社會宏偉目標的關鍵。習近平總書記2015年在貴州調研時明確指出，小康不小康，關鍵是看貧困地區的老鄉。同時，扶貧開發對于拉動投資具有重要作用，是“穩增長、調結構、惠民生”的重要抓手。在經濟新常態背景下，貧困地區具有一定的后發優勢，如優質、生態、無污染的農副產品，極具民族地域特色的傳統文化、旅游資源等，相當部分貧困地區的經濟發展具有巨大潛力。

　　第二，支持扶貧攻堅是政策性金融發揮導向作用的內在要求。政策性金融扶貧作為扶貧開發的重要組成部分，是促進農民增收、農業增效和城鄉經濟協調發展的重要措施。現階段，貧困地區金融市場仍具有市場失靈和市場發育不充分的特點，特別是貧困地區基礎設施建設回報率低，短期內需要集中投入大量長期低成本資金，商業金融或合作金融難以滿足。農發行政策性金融扶貧不以盈利為目標，內在機制上具有益貧性，通過先行投入，完善金融市場建設，充分發揮政策性金融的導向作用，積極引導商業金融和其他各類社會資本支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。

　　第三，支持扶貧攻堅關系到農發行未來的發展和方向。農發行在金融系統中率先成立了扶貧金融事業部，積極貫徹落實國家金融扶貧戰略，按照“政策支撐、專項管理、單獨核算、保本經營、服務和社會效益良好”的原則，全面加強信貸扶貧工作，在整個金融系統都具有里程碑意義。“十三五”時期是農發行扶貧開發信貸業務夯實基礎、拓展領域、實現跨越式發展的關鍵時期。按照國家脫貧攻堅戰略部署，不斷創新扶貧開發業務品種，挖掘“藍海”，能進一步拓寬農發行的業務領域。扶貧開發業務領域的迅速開拓，對提升農發行社會形象和提振員工士氣都具有非常重要的意義。

　　政策性金融扶貧面臨的歷史機遇和挑戰

　　政策性金融扶貧業務實現健康可持續發展的條件不斷成熟，迎來歷史新機遇。一是黨中央、國務院針對新時期扶貧攻堅出臺了一系列強有力、超常規的新舉措。2015年底召開的中央扶貧工作會議將扶貧開發工作提到了前所未有的新高度，為農發行做好扶貧開發信貸工作創造了難得的歷史新機遇。二是中央對扶貧開發工作明確了“中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實”的工作機制，各級地方政府正在積極組建專門承接扶貧開發任務的投融資公司，按照市場化方式運作，以政府信用為基礎，進一步整合政策、資源、資金優勢，充分發揮多渠道融資功能，為政策性金融扶貧搭建了良好平臺。三是國家發改委、財政部、人民銀行[微博]、銀監會等部委將進一步加大對扶貧開發的政策支持力度，不斷推動金融市場產品創新和制度創新，為金融扶貧提供良好的政策環境。專項建設債、扶貧再貸款等穩定的低成本扶貧融資渠道正在形成。四是政策性金融扶貧在扶貧開發中的地位日益提升。伴隨新時期扶貧開發的巨額資金需求，中央財政和各級地方財政將進一步完善財政專項扶貧資金管理體制，但由于財力總體有限，財政收入在整個國民收入中所占份額下降，政策性金融扶貧在積極配合財政扶貧資金的同時，將進一步發揮對社會資金的引導作用。

　　同時，做好政策性金融扶貧也面臨新挑戰。第一，扶貧開發工作形勢仍然十分嚴峻，任務依舊艱巨繁重。我國區域發展不平衡問題突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在。當前的扶貧開發進入了啃硬骨頭的關鍵期，嚴峻形勢可以用“多、廣、深、重”四個字來概括。一是貧困人口多。按照現行標準，目前我國還有7017萬貧困人口，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南六省區貧困人口都在500萬以上。二是貧困區域廣。全國還有六盤山區、武陵山區等14個集中連片特殊貧困地區、832個國家級貧困縣、12.8萬個貧困村。三是貧困程度深。很多貧困地區基礎設施建設和社會文化事業嚴重滯后，生態環境脆弱，自然災害頻發，生存條件艱苦，人口受教育程度低，貧困程度深。四是扶貧任務重。現在剩下的扶貧開發都是“難啃的硬骨頭”。相當一部分貧困人口居住在自然條件惡劣的深山區、石山區、荒漠化地區、高寒地區，往往無業可扶；受經濟基礎薄弱、生態環境惡劣以及其他諸多復雜因素的影響，脫貧致富難度大。第二，宏觀經濟下行壓力較大，各級財政收支平衡矛盾突出，大幅增加財政扶貧資金投入面臨較大困難。目前看，我國經濟增速不斷放緩的大趨勢沒有改變，這將加劇財政收支矛盾，影響各級財政對扶貧開發資金的投入力度。第三，扶貧開發項目具有建設周期長、投資體量大、利潤回報低等特點，貸款風險相對較高。目前，政策性金融扶貧仍存在風險補償機制缺失、配套政策不完善等問題，影響了政策性金融扶貧功能的充分發揮。第四，政策性金融扶貧開發貸款缺乏穩定的長周期、低利率資金來源。目前，農發行扶貧開發信貸資金主要來源于銀行間債券市場融資，市場化籌資的短期性與扶貧中長期信貸投放不匹配，資金營運的融短貸長可能導致資金供給不穩定，加大流動性風險和期限錯配風險，將影響扶貧開發信貸業務的可持續發展。

　　農發行金融扶貧實踐及規劃

　　農發行作為政策性銀行，認真貫徹落實黨中央、國務院關于加大扶貧攻堅力度、全面建成小康社會的戰略部署，把支持扶貧開發作為基本職責和立行之本，提升站位，主動作為。近五年來，已累計向貧困地區發放貸款16316億元，2015年底貸款余額8124億元，有力地支持了貧困地區經濟社會發展和貧困人口脫貧。實施精準扶貧工程，全力推進易地扶貧搬遷信貸業務，自2015年8月業務啟動到2015年年末，發放易地扶貧搬遷貸款809億元，支持搬遷貧困人口359萬人，有力地支持了“一方水土養活不了一方人”地區貧困人口的脫貧。

　　下一步，農發行將認真貫徹落實黨中央、國務院精準扶貧、精準脫貧基本方略，真正發揮政策性金融扶貧在金融扶貧中的主導和引領作用，為到2020年打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供強有力的金融支撐。

　　精準定位貧困地區多元化融資需求，找準政策性金融支持的切入點。一是圍繞國家扶貧大政方針、脫貧攻堅三大目標和各級政府扶貧規劃，以支持革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區脫貧攻堅為重點，兼顧省級貧困縣，主動承擔扶貧責任，積極對接扶貧融資需求，認真謀劃“十三五”政策性金融扶貧戰略和規劃，為貧困地區脫貧攻堅融資融智。二是優先保障國家明確支持政策、落實財政補貼和資金來源的易地扶貧搬遷等扶貧開發業務發展。三是對接中央精準扶貧工程，積極拓展重大扶貧項目過橋貸款、貧困地區其他移民搬遷（納入國家和省級扶貧規劃的庫區移民、灘區移民、泄洪區移民等）、光伏扶貧、資產收益扶貧、旅游扶貧、教育扶貧、小微金融機構或投融資主體轉貸扶貧等扶貧開發新領域，不斷完善貧困地區政策性金融服務功能，滿足貧困地區多元化融資需求，加快貧困地區經濟社會發展和貧困人口脫貧。四是發揮好新型城鎮化和農業現代化對脫貧的輻射帶動作用，在堅持“精準扶貧、風險可控、保本經營”的前提下，大力推動貧困地區基礎設施和基本公共服務設施建設、生態保護、特色產業發展等扶貧信貸業務。五是開展精準扶貧項目檔案建設，完善精準扶貧項目儲備庫制度，及時摸清精準扶貧項目投資規模、資金需求、實施進度等，對帶動貧困村、貧困戶精準脫貧的情況和效果實行“一項目一檔”，為精準支持脫貧攻堅奠定基礎。

　　精準對接易地扶貧搬遷金融服務需求，支持貧困人口搬得出、穩得住、能致富。易地扶貧搬遷是新時期脫貧攻堅的標志性工程，是黨中央、國務院交給農發行的重大政治任務。要將易地扶貧搬遷作為扶貧開發工作的重中之重，全力以赴做好易地扶貧搬遷信貸工作。一是整體推進。要緊緊圍繞各省“十三五”易地扶貧搬遷規劃，整體設計融資方案，支持各省全面完成搬遷任務；統籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷人口，全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求，確保項目順利實施；按照市場化原則積極支持安置區后續產業發展，促進解決搬遷貧困戶生產生計問題。二是統分結合。要根據國家政策和各省規劃實際情況，采取省級投融資主體統貸和市（縣）項目實施主體分貸相結合的方式，全面覆蓋易地扶貧搬遷項目的資金需求。易地扶貧搬遷政府補助資金專項貸款由省級投融資主體統一承貸，嚴格按照規劃確定的搬遷對象和人均貸款補助標準審批發放；易地扶貧搬遷項目貸款由市（縣）項目實施主體分別承貸，支持的項目必須納入省級規劃或年度實施計劃項目清單；切實做好易地扶貧搬遷政府補助資金貸款和項目貸款的銜接工作。三是精準落地。要按照精準扶貧的要求，建立貸款精準臺賬，確保易地扶貧搬遷貸款資金精準落實到縣、到項目、到貧困搬遷人口，實現貸款支持對象精準。四是封閉運行。發揮農發行機構健全優勢，為省級投融資主體和市（縣）項目實施主體在農發行分支機構開立資金專戶，簽訂資金監管協議，加強資金監管。嚴格落實貸前條件，按照項目實施進度發放貸款，加強風險識別和風險防范，確保專款專用，防止擠占挪用。五是保本經營。完善貸款利率定價，綜合考慮資金成本、稅費及風險準備等因素確定貸款利率水平，實現財務可持續。

　　精準對接基礎設施、基本公共服務、民生工程、重點地區等領域金融服務需求，夯實貧困地區經濟社會發展基礎。一是要發揮好農業農村基礎設施建設貸款對貧困地區的覆蓋支持作用，結合貧困地區實際，單設辦法、單設科目、統籌兼顧，積極支持貧困地區交通、水利、電力、能源、生態環境建設等基礎設施。二是以整村推進為抓手，重點支持農村危房改造、人居環境整治、新農村建設等民生工程，加快改善貧困村生產生活條件，扎實推進美麗宜居鄉村建設。三是健全和完善區域信貸政策，對連片特困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區，探索試點扶貧開發貸款整區域綜合授信，在信貸資源配置、金融產品和服務方式創新、信貸管理權限設置等方面要予以傾斜，發揮政策性銀行在解決貧困地區區域性整體貧困的骨干作用。四是盡快研究制訂扶貧項目過橋貸款辦法，對有穩定還款來源的重大扶貧項目，在有效防控風險的前提下，積極提供過渡性資金支持。

　　精準對接特色產業和專項扶貧金融服務需求，帶動貧困人口脫貧致富。一是要立足貧困地區資源稟賦、產業特色，配合國家涉農資金統籌投入和貧困村“一村一品”產業推進行動，探索創新信貸支持模式，支持貧困村、貧困戶因地制宜發展特色種養業、傳統手工業、休閑農業、農村電商等特色產業發展，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業基地、現代農業示范區、農業產業園區建設，通過發展產業帶動貧困人口精準脫貧、穩定脫貧。二是大力支持列入國務院扶貧辦、國家能源局光伏扶貧規劃，用于支持增加貧困地區建檔立卡貧困村、貧困人口收入的光伏扶貧項目建設。三是積極支持全國旅游扶貧景區及其周邊旅游扶貧重點村旅游設施，以及連通景區與貧困鄉村的道路、車站、碼頭及停車場等基礎設施建設，支持貧困村、貧困戶依托貧困地區特有自然人文景觀發展鄉村旅游或參與旅游產業脫貧致富。四是深入研究資產收益扶貧機制，找好政策性金融信貸支持與資產收益扶貧的契合點，推動資產收益扶貧項目實施。

　　精準對接貧困人口就業就學金融服務需求，增強貧困地區自我發展能力。一是充分發揮自身依托國家信用籌集資金便利的優勢，探索通過批發貸款方式，對地方中小銀行、合作金融機構、小額貸款公司、扶貧投融資主體等主要扎根基層、服務貧困落后地區的金融機構和市縣扶貧投融資主體提供融資支持，探索政策性金融撬動扶貧小額信用貸款、扶貧貼息貸款等直接服務貧困群體的有效形式，促進社會資金回流農村和貧困落后地區，增強貧困地區內生動力和發展活力，加快貧困群眾脫貧致富。二是積極支持貧困地區農村中小學校標準化建設，改善基本辦學條件；大力支持有專業特色并適應市場需求的中等職業學校、農民工職業技術教育實訓基地建設，培養農民工職業技能，增強就業能力。■

　　作者系中國農業發展銀行行長

　　（責任編輯　植鳳寅）