“政府資產負債測度核算的理論方法與政策研究”課題組

　　《中國政府資產負債表: 2010-2014》是國家自然科學基金委管理學部2013年重點項目“政府資產負債測度核算的理論方法與政策研究”的階段性研究成果。五年的年度核算數據顯示，政府“家底”較為厚實，具備對經濟發展加強影響和控制的深厚條件，也具備加大對外投資的基礎，政府債務風險總體可控。政府資產負債核算也揭示出我國政府負債中間接融資占比偏高，負債結構有待進一步優化。此外，在經濟下行周期中，資產價格波動對政府非金融資產估值影響也不容忽視。

　　政府資產負債表的基本架構

　　報表編制的依據與標準

　　目前國際公認的編制政府資產負債表的準則有聯合國[微博]等機構制定的《2008年國民經濟核算體系》（簡稱SNA）和IMF[微博]出版的《2014年政府財政統計手冊》。課題組主要以這兩個國際公認的準則為依據進行編制，并輔以參考國外主要國家的實踐。

　　中國政府部門的內涵和外延與國外存在較大差異，政府資產和負債的統計覆蓋范圍與國外不盡相同，中國政府資產和負債對于經濟和金融穩定性的作用機制與成熟的市場經濟國家也有區別。因此，中國政府資產負債表的編制更多地是要考慮結合中國的實際。

　　機構部門核算的范圍與層次

　　編制政府資產負債表首先要明確政府的定義及其包括的范圍。我國政府資產負債核算的機構部門一般分為三個層次：狹義政府部門、廣義政府部門和公共部門。狹義政府部門即通常所稱的行政部門，一般由公共當局及其機構構成。廣義政府部門由狹義政府部門和政府控制的非市場非營利機構所構成。我國的非市場非營利機構主要包括政府控制的事業單位、學會、協會等社團組織。公共部門由廣義政府部門和公共公司構成。公共公司一般指政府控制的企業，我國包括公共非金融機構（國有企業）和公共金融機構（包括中央銀行和國有政策性、商業性金融公司）。與2014年的報告相比，此次發布的核算結果，在金融公司中除了原來的銀行、證券、保險三類機構外，增加了“其他金融企業”，包括四大資產管理公司（華融、長城、東方、信達）、信托公司、融資租賃公司等機構，核算范圍更加全面。考慮到政府投融資平臺的資產負債核算已經包括在事業單位和國有企業之中，且它是政府投融資涉及的事業單位和國有企業的所有資產和負債核算，政府投融資額只是其債務數額的一部分，單列政府投融資平臺也難以厘清其存量的風險狀況。因此，此次核算更新后，我們沒有再單獨虛擬一個“政府投融資平臺”子部門。

　　資產負債核算工具的范圍與層次

　　編制政府資產負債表的目的是要明確政府擁有的資產和承擔的負債。我們研究的資產負債核算的工具范圍和層次的設計原則是符合國際慣例；同時，結合我國國情，確保“不重不漏”。

　　資產一般分為非金融資產和金融資產兩大類。非金融資產又分為固定資產、庫存、貴重物品和非生產資產。固定資產又分為建筑物和構建物、機器和設備、在建工程和其他固定資產。需要說明的是，考慮到我國行政事業單位會計制度和政府資產特點，在建工程和公共基礎設施這兩個分類是在SNA分類基礎上新增加的。非生產資產中的土地資源，僅核算國有農場、林場等農用的土地以及政府建設用地，集體及其他屬性的土地沒有納入核算范圍之內。其他非生產資產中的地下資產如石油、天然氣、煤等，其他自然資產如非培育生物、水資源及電磁波譜和無形非生產資產，由于缺乏數據和難以計量，沒有全部納入核算范圍，僅將國有企業擁有的油氣等資源列入核算。

　　金融資產包括儲備資產（貨幣黃金和特別提款權）、貨幣和存款、債務性證券、貸款和貸款性質的金融產品、股票和其他權益、保險技術準備金、金融衍生工具和雇員股票期權、其他應收/應付款、其他金融資產等九大類。金融負債的分類與金融資產分類相同。我國對國有企業和事業單位等的出資額較多，有的國家如日本單獨列出一項，即出資額，核算政府投資金額，我國考慮與國際標準接軌，把它列入到“股票和其他權益”項內核算。

　　資產負債表的編制和修訂說明

　　編制政府資產負債表的數據主要來自會計和統計報表，部分數據按市場價重新估值推算。鑒于行政單位執行的會計制度發生了變化，我們對政府資產負債表的表式做了修訂，并進行了歷史數據的追溯。

　　數據來源

　　政府資產負債表的數據來源除狹義和廣義政府部門的部分非金融資產外，其余均來自會計和統計報表。為彌補基礎存量信息的缺失，我們輔助開展了若干項專題調研。一是金融機構國有控股占比調研。二是因政府儲備用地存量數據的缺乏，選取重點城市對當地政府儲備用地存量及流量比例進行調查，便于通過儲備用地流量推算存量數據。

　　表式修訂

　　2014年我國行政單位開始執行新的《行政單位會計制度》。新制度對原制度中的資產負債科目做了一定程度的細分，并新增了政府儲備物資、公共基礎設施等科目。為了與新會計制度銜接，以及盡量實現數據不漏項的目的，我們對政府資產負債表的表式做了修訂，在賓欄上增減了部分項目。一是在“固定資產”項下增加了“公共基礎設施”和“公共基礎設施在建工程”。前者與“房屋”并列一起歸入“建筑物和構建物”，后者與原表中“在建工程”并列一起歸入“在建工程”。二是將“其他固定資產”細分為“文物文化資產”“圖書和檔案”和“家具用具裝具及動植物”三個子項。三是金融資產和金融負債項下不再單列對外資產和對外負債，在金融資產項下增加“儲備資產”科目。

　　非金融資產估值

　　非金融資產中，房屋、公共基礎設施、公共基礎設施在建工程、土地資源按不同方法分別進行了重新估值。其他非金融資產如機器設備，是不斷折舊的，大部分不會升值，用現值計入的意義不大，故直接使用會計和統計報表，取賬面凈值計入主表。

　　資產負債表編制

　　在搜集調查、推算估計補充完善各類基礎數據之后，通過分解、歸類、合并和軋差等方法，編制不同層次的政府部門資產負債表。

　　2010～2014年我國政府資產負債概況

　　資產負債規模持續增長，但增速放緩

　　資產總量快速增長。2010～2014年，政府部門資產負債擴張在支持經濟穩增長中起到積極作用，在我國經濟保持中高速增長的同時，政府資產規模也持續擴大。2014年末，我國公共部門總資產達到347.3萬億元，2010～2014年年均增長14.6%，快于同期經濟增長，與GDP的比值由4.9擴大到5.5。分政府層級看，這5年間廣義政府和狹義政府總資產分別年均增長9.3%和11.7%。

　　負債增速逐年回落。總負債增長趨勢與資產基本一致，但隨著經濟進入新常態，加之為增強地方政府債務的可持續性、防范財政風險，我國加強對地方政府性債務的規范管理，公共部門總負債增速逐年遞減。2014年末，我國公共部門總負債233.5萬億元，增速由2011年的26.6%逐年回落至2014年的13.2%，年均增長18.3%，快于資產增長。從政府層級看，公共公司是我國政府負債的主要承擔者，而行政事業單位負債規模有限。其中，廣義政府和狹義政府總負債分別年均增長14.2%和15.1%。

　　凈資產規模穩步提高。2014年末，我國公共部門凈資產達到113.8萬億元，2010～2014年年均增長8.6%，比同期GDP年均實際增速高0.6個百分點。廣義政府和狹義政府凈資產分別年均增長7.9%和10.9%。

　　資產類別較多，金融資產占比逐年提高

　　受職能不同影響，各部門擁有的資產類別差異較大。

　　公共部門資產中金融資產占比已經超過非金融資產。2010～2014年，公共部門非金融資產占比由52.5%逐年下降到49.7%，金融資產占比由47.5%穩步提高到50.3%。其中，公共部門的非金融資產主要是建筑物、構筑物等固定資產和以土地為主的非生產資產，2014年末，固定資產、非生產資產和庫存在公共部門非金融資產中的占比分別為57.9%、25.1%和10.1%。金融資產主要是公共金融公司的貸款。2014年末，貸款和貸款性質的金融產品、其他應收賬款、中央銀行的儲備資產在公共部門合并后的金融資產中占比分別為38.0%、17.9%和15.6%。

　　廣義政府資產仍以非金融資產為主，但占比下降。2014年末，廣義政府資產中非金融資產和金融資產占比分別為68.2%和31.8%，其中非金融資產占比較2010年末下降4.4個百分點。從資產構成看，廣義政府的非金融資產中固定資產和土地占比更高，2014年末，固定資產、非生產資產在廣義政府非金融資產中的占比分別為60.9%和38.4%；金融資產主要是國有企業權益，2014年末，股票和其他權益、貨幣和存款、其他應收賬款在廣義政府金融資產中占比分別為60.8%、25.8%和10.6%。

　　地方政府掌握了大部分的非金融資產。在我國政府掌握的大量資產中，大部分歸屬地方政府掌控，這些資產既包括公共基礎設施等固定資產，也包括土地資產。2014年，地方政府及其控制的非市場、非營利機構總資產占廣義政府總資產的75.6%，其中，地方政府及其控制的非營利機構非金融資產占廣義政府非金融資產的91.6%。

　　狹義政府資產結構與廣義政府類似。2014年末，狹義政府資產中非金融資產和金融資產占比分別為60.5%和39.5%。其中，2014年末，固定資產、非生產資產在狹義政府非金融資產中的占比分別為37.8%和62.2%，股票和其他權益、貨幣和存款、其他應收賬款在狹義政府金融資產中占比分別為69.7%、23.6%和4.0%。

　　負債結構存在部門差異，融資結構持續優化

　　公共部門負債中貨幣和存款占比最高。2014年末，貨幣和存款、其他應付賬款在公共部門合并后的總負債中的占比分別為42.3%、18.6%，占比較2010年分別下降9.2個和0.3個百分點；股票和其他權益在公共部門合并后的總負債中占比為11.7%，較2010年上升0.1個百分點。

　　廣義政府的負債工具比狹義政府多了貸款和股權。2014年末，債務性證券、股票和其他權益、保險技術準備金、其他應付賬款在廣義政府總負債中的占比分別為31.2%、27.8%、20.3%和15.1%。

　　狹義政府負債主要是債券和保險技術準備金。2014年末，債務性證券、保險技術準備金、其他應付賬款在狹義政府總負債中的占比分別為54.1%、35.2%和10.4%。

　　對政府資產負債表的分析判斷

　　我國政府杠桿率仍有提升空間

　　2015年中央經濟工作會議提出，要階段性提高財政赤字率，為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。從我國政府資產負債表看，各層級政府凈資產規模不斷擴大，債務率總體可控，面對當前錯綜復雜的國內外經濟發展形勢，我國政府調控經濟擁有較大回旋余地，積極的財政政策具有堅實的物質基礎。

　　從扣除負債后的凈資產看，2010～2014年，我國各層級政府部門凈資產規模不斷擴大，其中，公共部門凈資產從81.9萬億元擴大到113.8萬億元，平均達到GDP的1.8倍，廣義政府、狹義政府凈資產也分別平均達到GDP的1.6倍和1.1倍。如果不考慮流動性相對較低的非金融資產，僅從凈金融資產看，主要受公共非金融公司負債中的股票和其他權益、公共金融公司負債中的貨幣和存款等項目影響，公共部門凈金融資產為負，但從廣義政府和狹義政府看，凈金融資產均保持為正，且2014年末凈金融資產分別達到GDP的13.8%和26.5%，顯示我國政府財政相當穩健。而對比IMF政府財政統計結果，2012年末，日本、美國、英國、加拿大和德國廣義政府凈金融資產占GDP的比例分別為-129.8%、-106.7%、-68.9%、-56.8%和-50.3%，中央政府部門凈金融資產占GDP的比例分別為-146.7%、-91.1%、 -73.4%、-25.5%和-36.2%。

　　地方政府債務風險總體可控

　　政府資產負債表從不同維度描述了政府的負債總量、結構，以及資產負債匹配情況，為全面、客觀認識地方政府債務提供了很好的工具。過去5年，面對錯綜復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，大量基礎性、公益性項目建設需要地方政府投入資金，在財稅體制不夠完善的情況下，地方政府普遍通過舉債彌補資金缺口，從而造成地方政府債務增長較快。

　　但結合政府資產負債表，從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀，以及資產與負債的相互關系看，我國政府性債務風險總體可控。除了上述凈資產、凈金融資產較為充裕以外，一是資產負債率相對較低，但需警惕其上升趨勢。剔除公共金融機構，匯總廣義政府和公共非金融企業，資產負債率逐年上升，由2010年的51%上升到2014年的60%。二是流動性較好。2010年至2014年，我國公共部門金融資產占總資產的比重逐年上升，其中2014年達到50.3%。此外，在核算過程中，我們已經將流動性和償債性作為資產核算的重要原則，對資產價值進行了審慎評估。

　　負債結構有待進一步優化

　　與國外相比，我國政府融資工具中，貸款等傳統的間接融資工具占比相對較高，而國債和地方債占比相對偏小。2014年末，我國廣義政府總負債中，債務性證券、貸款和貸款性質的金融產品占比分別是31.2%和5.3%。而從美國廣義政府負債結構看，2012年末其總負債中非股票證券、貸款分別占總負債的76.8%和0.1%。

　　我國政府間接融資占比偏高的融資結構導致基礎設施建設項目資產負債期限錯配，增大了政府負債的流動性風險和利息負擔，不利于政府債務結構的優化。同時，長期國債占比低、永續國債缺位也不利于債券市場的培育與發展，增大了人民幣國際化的難度，與大國的國際地位和影響力不相符合。

　　資產價格波動對非金融資產價值產生較大影響

　　近年來，我國經濟下行壓力加大，GDP增速從2010年的10.6%逐步回落到2014年的7.3%，資產價格波動加大，尤其是辦公樓平均銷售價格出現下跌，對土地和建筑物等部分非金融資產價值沖擊較大。反映在政府資產負債表中，政府部門的資產增速出現大幅下滑，2014年末，廣義政府建筑物和構筑物價值較上年下降0.7%，而2013年則為增長9.9%；土地資源價值較上年增長4.9%，而2013年則實現37.3%的增長。

　　由于我國目前主要采用以收付實現制為核算基礎的預算會計標準體系，預決算過程中難以客觀、全面地考慮資產價格變動對財政的影響，而考慮到非金融資產在我國政府總資產中占據較大比例，資產價格變動對政府債務的穩健性的影響值得重視。（本課題為國家自然科學基金委管理學部重點項目課題，項目編號：71333014）■

　　（責任編輯　紀　崴）