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　　林權抵押貸款在麗水

　　本刊記者紀崴

　　主持人的話：2013年11月12日，黨的十八屆三中全會正式提出“發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產品”。有效、全方位為社會所有階層和群體提供服務成為中國金融體系發(fā)展的重要目標。早在2006年，浙江省麗水市探索性啟動林權抵押貸款業(yè)務，開始了解決“三農需求大、融資難，城鄉(xiāng)差距大、普惠難”的破冰之舉。經過十年的實踐，不斷創(chuàng)新抵押物種類、創(chuàng)新信貸產品、創(chuàng)新風險防范和補償機制，完善配套機制，形成了自下而上金融改革的“麗水模式”。本刊記者特別策劃專題文章，采訪中國人民銀行金融研究所祝紅梅處長、中國人民銀行麗水市中心支行孔祖根行長、龍泉市農村信用合作聯(lián)社宋武龍理事長，就麗水林權抵押貸款的創(chuàng)新和風險防范等問題進行分析，以期為其他農村地區(qū)開展普惠金融創(chuàng)新提供借鑒。

　　根據國家統(tǒng)計局的數據，2007年麗水農民人均純收入為3869元，不到浙江省平均數據的一半；到了2015年，這個數據達到了13635元，增幅連續(xù)8年蟬聯(lián)全省第一。這一變化，源于對“一棵樹”的改革。

　　記者：什么叫林權抵押貸款？它的推出想要解決農村發(fā)展中的哪些問題？

　　祝紅梅：林權抵押貸款業(yè)務，是指銀行業(yè)金融機構接受借款人以其本人或第三人合法擁有的林權作抵押擔保發(fā)放貸款。可抵押的林權包括符合條件的林木所有權、使用權和林地使用權。《中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局關于林權抵押貸款的實施意見》對于哪些林權可以用于申辦林權抵押貸款有具體的規(guī)定。

　　2008年，為進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力，發(fā)展現代林業(yè)，國家決定全面開展集體林權制度改革，在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位，實現了家庭承包經營制度從耕地向林地的延伸和擴展。在此背景下，人民銀行牽頭制定印發(fā)了專門的指導意見，提出做好集體林權制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務工作的一系列措施。其中林權抵押貸款作為一項拓寬抵押擔保物范圍的創(chuàng)新，主要是解決農村合格抵押品不足導致的貸款難問題，其目的和現在正在開展的“兩權”抵押貸款試點是一致的，就是要喚醒農村沉睡的資源。

　　記者：麗水是如何想到將林權作為抵押物的呢？

　　孔祖根：麗水市林地面積2193萬畝，森林總儲積量約為8000萬立方米，全市的森林覆蓋率達到了80.79%，林業(yè)資源是非常豐富的。受《土地管理法》《森林法》《擔保法》等法律相關內容限制，農戶對林地沒有完整物權，特別是不具備完整的所有權和擔保物權，不能作為農民貸款的抵押物。農民守這片綠水青山卻沒法辦理抵押貸款，這和“三農”巨大的資金需求產生了矛盾，嚴重制約了農業(yè)發(fā)展和農民增收，農民只能“望著大山感嘆”。2006年開始，人民銀行麗水市中心支行（以下簡稱“麗水中支”）在市委、市政府的支持下，牽頭協(xié)調相關部門，嘗試將森林、林木的所有權(或使用權)、林地的使用權，作為有效抵押物，一棵棵活樹轉變成了“活錢”“葉子變成了票子”，農民的資金需求得到了滿足。

　　記者：麗水為林權抵押貸款的順利實施提供了哪些制度保障？

　　孔祖根：為確保林權抵押貸款有序推進，麗水中支在工作推進中堅持制度先行，起草并通過提請市委、市政府出臺、聯(lián)合相關部門共同出臺或自行出臺等多種形式制定了一系列制度文件。2006年，市委、市政府印發(fā)了《關于推進森林資源流轉工作的意見》；2007年，麗水中支與市林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《麗水市森林資源資產抵押貸款管理暫行辦法》，對林權抵押貸款業(yè)務進行了系統(tǒng)性制度安排；2008年，市政府印發(fā)了《關于加快金融業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，對林權抵押貸款的財政貼息和風險補償金政策進行了明確；2009年，麗水中支印發(fā)了《關于建立林權抵押貸款專項統(tǒng)計制度的通知》，對林權抵押貸款業(yè)務統(tǒng)計工作進行了規(guī)范；2010年，市委辦、市府辦聯(lián)合印發(fā)了《關于全面推廣“林權IC卡”進一步深化金融支持集體林權制度改革的若干意見》，對林權抵押貸款產權信息登記、價值評估等工作給予了制度安排；2014年，市委、市政府印發(fā)了《關于全面深化農村改革加快促進農民增收的若干意見》，出臺對林權抵押貸款的財政獎勵制度；同年，市中院印發(fā)了《關于為推進農村“三權”抵押工作提供司法保障的試行意見的通知》，確定了林權不良資產的司法處置程序；2015年，云和和龍泉分別印發(fā)了《關于全面推進生態(tài)公益林未來補償收益質押貸款工作的意見》《龍泉市生態(tài)公益林補償收益權質押貸款管理辦法（暫行）》等文件，推進生態(tài)公益林補償收益權質押貸款工作。至此，麗水已經形成了包含林權確權發(fā)證、價值評估、抵押登記、貸款發(fā)放、交易流轉、司法處置、風險緩釋、財政獎勵等完善的制度體系，為林權抵押貸款的健康、有序發(fā)展奠定了堅實基礎。

　　浙江南天木業(yè)集團是林權抵押貸款的受益者之一，它通過承包的方式共流轉農戶林地33900畝，2008年開始嘗試申請林權抵押貸款業(yè)務，從農業(yè)銀行和農村信用聯(lián)社分別獲得貸款2090萬元和690萬元，很大程度上解決了林業(yè)企業(yè)長期投資中面臨的流動資金問題。農戶通過出讓林地的使用權，可以獲得30%～40%的收益分配，同時將自己從林地中解放出來，還可以依靠務工獲得更多的收入。這一“農戶+工廠+基地”的做法，實現了農村、林地轉入戶和轉出戶多贏的效果。

　　記者：林權抵押貸款是個系統(tǒng)工程，涉及確權、評估、登記、抵押擔保各個環(huán)節(jié)，如何保障林權抵押貸款的可持續(xù)性？

　　孔祖根：我們根據林權抵押貸款的特點，啟動了麗水市森林要素流轉平臺建設，推動政府設立市、縣兩級林權管理中心、森林資源收儲中心、林權交易中心和森林資源調查評估機構：林權管理中心主要負責林權確認、林權初始登記、林權變更登記、林權抵押貸款登記備案，辦理森林、林木和林地流轉招標拍賣掛牌審查及合同備案，做好林權流轉法律、法規(guī)和政策咨詢服務等；森林資源資產收儲中心主要負責森林資源資產的收儲管理工作，對可以依法流轉的森林、林木的所有權或者使用權和林地的使用權非競爭性地進行收購并依法出讓，并設立林權擔保基金，為林權抵押貸款提供擔保，分散林權抵押貸款風險；林權交易中心主要負責及時收集和發(fā)布林權流轉交易供求情況、林權抵押和市場交易行情等相關信息，組織森林、林木和林地流轉招標掛牌拍賣等交易，做好信息系統(tǒng)維護等；森林資源資產調查評價機構主要提供森林流轉及相關林業(yè)中介有償服務，實現企業(yè)化經營。這樣我們就建立起從林權評估、登記、抵押擔保到不良貸款處置的一整套制度。

　　記者：搭建好了平臺，林權抵押貸款得以順利開展。從2007年到現在，林權抵押貸款業(yè)務一共創(chuàng)新出多少品種？

　　孔祖根：為有效滿足不同經營類型、不同資產狀況的貸款主體的資金需求，2006年開展貸款品種設計時，麗水中支指導金融機構在全省首創(chuàng)了多品種林權抵押貸款產品：以解決千家萬戶林農小額貸款需求為主的林農小額循環(huán)貸款，以解決林業(yè)企業(yè)和生產經營大戶的大額資金需求為主的林權直接抵押貸款，和以解決林業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和林業(yè)專業(yè)戶的融資需求為主的森林資源收儲中心擔保貸款等多種貸款產品模式。此后，麗水中支結合實際，指導金融機構在原有基礎上又先后創(chuàng)新推出了“林權+信用”“林權+擔保”、林地流轉經營權抵押貸款、生態(tài)公益林補償收益權質押貸款等產品，目前，全市已經形成了7類林權抵押貸款產品，林權抵押貸款累計投放169.7億元，惠及林農20余萬人，最大程度實現了金融普惠。

　　記者：貸款利率也是大家比較關心的，農民融資貴問題有沒有得到有效解決？

　　宋武龍：以龍泉市農村信用合作聯(lián)社的林權抵押貸款品種為例，與1年期銀行貸款基準利率相比，一般的信用貸款上浮28%；林權直接抵押貸款利率上浮50%，林權間接抵押貸款的利率上浮80%。而林權擔保貸款由于只是由保證人出面做擔保，并沒有實際可以處置的抵押物，貸款利率相對高些，要上浮140%左右。相對于民間借貸，這個利率是農民可以接受的。

　　記者：林權抵押一旦出現不良貸款，處置起來比較棘手。這個問題如何解決？

　　宋武龍：的確是這樣，一旦債權人或者擔保人主張債權或者擔保物權，債務人家庭或者村中的相關利益人群就會站出來，阻止債權或擔保物權的實現。而且，就算是銀行實現了債權主張，也沒有辦法處置。因此在實際探索中，我們創(chuàng)設組建農村村級擔保組織。2014年3月26日，農村信用社和上垟鎮(zhèn)花橋村合作，成立了全國第一家農村村級擔保組織——惠農擔保合作社。花橋村自籌擔保資金60萬元（后增至80萬元），主要由該村二委委員、有積極性的村民自愿籌資。注冊資金作為本行政村村民的貸款擔保保證金存入農村信用社，實行封閉運行，農村信用社按最高不超過擔保金的10倍向農戶發(fā)放貸款。農戶申請貸款時，由惠農擔保合作社進行擔保，農戶用林地進行反擔保。一旦貸款到期無法償還，惠農擔保合作社先代為償還，后再向農戶進行追索，這樣林權只限于本村流轉，或者農戶與惠農擔保合作社達成協(xié)議延期償還。這種模式下，信用聯(lián)社就能夠保證林權抵押貸款的如期收回。這種模式比財政性資金、扶貧資金等出資模式更有利于嚴格管理和控制風險。而且有了惠農擔保合作社后，農戶貸款也得到了實惠。根據惠農擔保合作社與農信社簽訂的《擔保合作協(xié)定》，農村信用社發(fā)放由惠農擔保合作社提供擔保的貸款根據農戶信用等級等情況實行優(yōu)惠利率，利率按同期同檔次基準利率上浮20%執(zhí)行。比如2016年10月發(fā)放的貸款平均利率為4.64%，比基準利率上浮20%，比其他農戶擔保貸款少上浮112%以上。以10萬元貸款計算，農戶1年可少支付利息近4872元，減去需要上交給惠農擔保合作社的擔保手續(xù)費用1680元，農戶仍可減輕融資成本3192元。現在花橋村村民小額貸款基本上以擔保合作社擔保為主，再也不用像以往一樣為找貸款擔保或抵押發(fā)愁了。據統(tǒng)計，惠農擔保合作成立前，該村僅有88戶村民貸款729萬元，而惠農擔保合作社成立后的貸款戶數已達到142戶，貸款金額為1317萬元，貸款滿足率由50%提高到98%，貸款覆蓋面由25.88%提高到41.76%。農戶通過將林權向惠農擔保合作社做反擔保，實現了“資源變資本”，發(fā)展了生產，過上了好日子。

　　孔祖根：農村惠農擔保合作社只是麗水市林權貸款擔保體系的一個部分。為分散處置風險，化解不良貸款處置難題，麗水市按照“政府主導、市場運作、規(guī)范運行、風險可控、鞏固成效、穩(wěn)步推進”的原則，在全市9個縣（市、區(qū)）配套推進財政出資、行業(yè)協(xié)會組建、商業(yè)性運作、村級互助等“四級”擔保組織體系建設。截至2016年10月末，全市已組建財政性出資的涉農擔保組織3家，財政出資1.5億元；行業(yè)協(xié)會擔保組織9家；商業(yè)性擔保公司20家；建立村級擔保組織170家，累計為農戶提供擔保8.2億元。

　　麗水在推進林權抵押貸款業(yè)務中，充分發(fā)揮農村信用體系、農村保險服務民生體系以及財政配套機制的重要作用，為林權抵押貸款的順利開展營造良好的金融環(huán)境。

　　記者：推進農村信用體系建設，是破解當前農村貸款難、融資難問題最現實、最可行的舉措。麗水市的信用體系建設在林權抵押貸款業(yè)務中發(fā)揮了哪些功效？

　　孔祖根：從2009年開始，麗水市全面啟動農村信用體系建設，通過地毯式農戶信用信息采集和信用等級評價工作，建成收錄47.5萬戶農戶，包括農戶家庭信息、信貸擔保信息、生產經營信息、資產負債信息以及社會信用信息等在內的農戶信用檔案，并免費向金融機構開放。這套不斷更新的數據庫在林權抵押貸款業(yè)務中發(fā)揮了重要作用，“整村批發(fā)、集中授信”是其中最為集中的體現。金融機構以信用村為單位核定授信額度，只要是村中的信用戶，就可以根據信用狀況非常便捷地、低成本地獲得貸款，簡化了之前貸前調查、資產評估等環(huán)節(jié)，農民獲得貸款的時間大大縮短了。同時，由于信用狀況良好的農戶可享受隨用隨貸和利率優(yōu)惠政策，這種正向激勵機制重塑了整個農村的金融生態(tài)體系，“誠信”這一價值判斷標準在麗水的農村大地上迅速回歸，欠貸農戶實現了從“要我還貸”到“我要還貸”的根本性轉變，林權抵押貸款的不良率一直維持在較低的水平，只有0.13%，大大低于其他類型貸款的風險。

　　記者：農業(yè)靠天吃飯，對自然氣候的抵抗力較弱，農業(yè)貸款的風險比較大，林權抵押貸款中如何破解這一難題？

　　孔祖根：麗水市依托保險服務民生示范區(qū)建設，大力發(fā)展農村保險業(yè)務，在全國率先開展“學平險”創(chuàng)新試點，在全省率先實現森林、水稻、油菜、禽類、自然災害公眾責任險等政策性保險縣域全覆蓋。在林權抵押貸款業(yè)務上，農業(yè)保險將林木納入農業(yè)政策性保險的范圍，以打包聯(lián)保的方式由財政出資統(tǒng)一保險、統(tǒng)一理賠，在有效防范自然災害對貸款業(yè)務影響的同時，沒有增加農戶的生產成本，農戶保險的接受度較高。

　　記者：政府在推動林權抵押貸款業(yè)務中發(fā)揮著什么樣的作用？

　　孔祖根：林權抵押貸款業(yè)務的順利開展離不開政府的鼎力支持。除了出臺系列文件推動該業(yè)務不斷創(chuàng)新之外，政府還著力建立財政配套機制，明確由地方財政對執(zhí)行基準利率的小額林權抵押貸款按基準利率的50%給予貼息；按照《浙江省銀行業(yè)金融機構農業(yè)貸款風險補償暫行辦法》的規(guī)定（貸款增量5‰）給予風險補償；對貸款年度余額新增部分，市、縣（市、區(qū)）按2.6‰和6.3‰的比例對金融機構給予獎勵。在這些激勵機制的作用下，隨著林權抵押貸款的業(yè)務不斷深入，全市25家金融機構全部開辦了林權抵押貸款，形成了“合作金融、商業(yè)金融、政策金融”全面參與林權抵押貸款的金融服務體系。

　　麗水市從林權抵押貸款業(yè)務起步，不斷結合實踐進行農村金融產品和服務創(chuàng)新，金融生態(tài)環(huán)境逐漸優(yōu)化，實現了經濟綠色發(fā)展。梳理這些經驗，可以為其他地方提供參考。

　　記者：麗水林權抵押貸款實踐之所以形成規(guī)模并產生效益，成功的關鍵在哪里？

　　祝紅梅：麗水是全國較早開展林權抵押貸款的地區(qū)，貸款規(guī)模比較大，已經形成了比較成熟的模式和成功經驗，并且將相關經驗運用到麗水農村金融改革的其他領域。林權抵押貸款在麗水形成規(guī)模并產生效益，究其原因，除了自身豐富的林業(yè)資源為開展林權抵押貸款提供了基礎性條件外，完善的配套機制建設也為開展林權抵押貸款提供了根本保障。農村金融產品的創(chuàng)新不是金融部門自身的事情，很多創(chuàng)新，特別是林權抵押貸款這類涉及抵押擔保物的創(chuàng)新都需要完善的配套機制支撐。麗水針對林權資產確權難、價值認定難、資產保全難、流轉受眾面小、處置變現難的情況，建立起從林權評估、抵押登記、流轉交易、抵押擔保到不良貸款處置的健全平臺，形成了包含林權確權發(fā)證、價值評估、抵押登記、貸款發(fā)放、交易流轉、司法處置、風險緩釋、財政獎勵等完善的制度體系，為林權抵押貸款的健康、有序發(fā)展奠定了堅實基礎。風險分擔機制和農村信用體系建設有效降低了林權抵押貸款的風險和損失，激發(fā)了銀行業(yè)金融機構開展相關業(yè)務的積極性。麗水建立了包括融資擔保、保險、財政風險補償的多方參與的風險分擔機制，并且下大力氣建設農村信用體系，使得林權抵押貸款的不良率保持在很低的水平，成為銀行的優(yōu)質資產。目前全市25家金融機構全部開辦了林權抵押貸款，這與一些地區(qū)只有農村信用社等主要涉農機構零星開展相關業(yè)務的情況形成了鮮明的對比。

　　記者：這為全國開展林權抵押貸款提供了哪些啟示？

　　祝紅梅：結合在農村金融調研中了解的情況，我覺得有兩個方面需要強調。一是有關方面，特別是地方政府要清楚，開展林權抵押貸款等金融產品創(chuàng)新需要一些基礎性配套條件，如確權頒證、評估、抵押登記、資產處置變現等，這些工作是需要地方政府做的。二是要建立多方參與的風險分擔機制，不能把全部的金融創(chuàng)新風險都交由金融機構承擔。只有這樣才能提高金融機構參與創(chuàng)新的積極性。

　　記者：未來林權抵押貸款還需要在哪些方面尋求突破，以更高程度地實現信貸支農，促進農村經濟發(fā)展？

　　祝紅梅：目前林權抵押貸款存在的主要問題，一是一些地區(qū)因為配套機制的不健全，林權抵押擔保只能作為輔助擔保物，沒有發(fā)揮預期作用。二是從全國的情況看，林權抵押貸款的不良率偏高，影響金融機構放貸積極性。因此，需要按照上文所分析的，加強相關機制的建設。另外，國家正在陸續(xù)推進林業(yè)制度的一些改革，會對林權抵押貸款產生新的影響，也會產生新的需求。需要金融部門跟蹤相關進展，探索開發(fā)適合的產品。■