設立權威、超脫、 精干、專業的 金融監管協調機構

　　李德尚玉

　　[該機構一定要有權威性，但并非一定是正部級以上的機構，不需要五臟俱全，設置龐大的人員機構。鑒于中國“黨管干部”的原則，有些問題很好解決。成立的該機構或協調小組，可由主管金融副總理任組長，央行行長任副組長，“三會”負責人或加其他部門負責人任小組成員]

　　[一定要有一個相對獨立、專業精深的日常機構，專門負責宏觀審慎管理框架和工具的選用、跨監管部門新金融產品、新業務方式監管制度的制定這兩大日常任務。]

　　[該機構一定要有權威性，但并非一定是正部級以上的機構，不需要五臟俱全，設置龐大的人員機構。鑒于中國“黨管干部”的原則，有些問題很好解決。成立的該機構或協調小組，可由主管金融副總理任組長，央行行長任副組長，“三會”負責人或加其他部門負責人任小組成員。或采取國務院副總理授權形式，或是通過一定的人事制度安排，明確央行行長對協調機構或小組的重要領導作用。有些日常協調工作可由組長直接授權副組長主持小組工作。]

　　[專職研究協調監管中的交集、焦點問題，堅持問題導向，歸集議論重大問題。一事一議，急事先辦，馬上可啟動要急辦的事項。直接貼近國務院金融最高決策者，便于金融最高決策者排除日常瑣碎金融事務干擾，提高決策效率與質量。循序漸進，摸索經驗，視金融改革深化和法制逐步健全狀況，為水到渠成后大動體制作鋪墊，且可進可退。]

　　一年一度的兩會已圓滿落下帷幕，今年的政府工作報告重點工作之一即是深化金融體制改革，加快改革完善現代金融監管體制，提高金融服務實體經濟效率，實現金融風險監管全覆蓋。

　　“十三五”規劃綱要指出，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。

　　從政府工作報告的“改革完善現代金融監管體制”，到“十三五”規劃的“構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制”，應該如何實現“金融風險監管全覆蓋”，“現代金融監管體制”應當包括什么？

　　近日，針對以上問題，國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長、北京當代經濟學基金會理事長夏斌接受了《第一財經日報》專訪，為讀者解讀金融宏觀審慎管理制度建設。

　　機構的拆合要搞清問題后再謹慎動手

　　第一財經日報：您從上世紀80年代中期開始研究理論，90年代初當過央行研究所副所長，后又從事金融監管工作，既有理論又有豐富的實踐經驗。2003年1月22日成立銀監會當天，您即撰文反對成立現在的銀監會，傾向于走外管局模式，并尖銳指出：“分家”會增加摩擦和協調成本，增加國務院協調的時間，降低監管效率。十三年過去了，最近對金融監管體制重新“動手術”輿論又起，銀監會與央行合并的聲音不絕于耳，對此作何評論？

　　夏斌：針對當前中國的經濟與金融現狀，研究金融監管協調，特別是研究宏觀審慎管理，提高監管效率，穩定宏觀經濟，這個問題很有必要，很重要。

　　但是在研究監管機構并并合合之前，首先必須弄清楚，當前在一些金融環節暴露出不少的金融混亂和金融風險問題，原因是什么？有的是涉及金融監管部門協調不力的問題，有的并不涉及協調問題，而只是金融決策的滯后、法制的不健全和宏觀經濟中的貨幣政策問題等。

　　不要把什么金融問題都歸結為監管協調問題。為什么金融中出現不少“跑路”現象？其實不少專家早已指出了風險，但是決策者總在觀察，放任自流，是監管滯后了，當了“市場的尾巴”，最后形成了“船大不好調頭”，風險一大堆，不好整頓的尷尬局面。

　　其實銀行、證券、信托，“鐵路警察，各管一段”的不協調問題，已存在十多年了，又為什么不拍板解決？所以，當前討論監管協調問題，首先要搞清楚，金融系統出現的混亂和風險問題，哪些是因為協調不力造成的，哪些并不是協調的問題。中國這么大，全國機構的拆拆合合，要真正搞清問題后再謹慎動手。不能妄動。

　　建議設立專職協調機構和約束機制

　　日報：今年初您在中國金融40人論壇研討會上講了上世紀末央行大區行設置的背景情況，研究監管協調，首先要搞清楚，協調的對象是什么，才好研究組織架構問題，并提出了“協調四對象”。政策研究就是要問題導向，確實不能太抽象、太理論，否則不接地氣，在此能否再具體談一談？

　　夏斌：中國的金融監管協調問題，不是今天才提出的，幾乎從證監會成立之后就提出了。只不過隨著時間的推移，后來隨著銀監會的成立，不斷出現了新的需要協調的問題而已。

　　記得在“一行三會”體制形成后，出現了一些混業經營的監管真空，社會上開始討論起監管協調問題。好像我在2005年發表的文章里曾指出，要解決矛盾，首先要了解“盾”是什么，這樣才能找到刺破“盾”的“矛”是什么。并且指出了當時需要協調的是三件事：

　　一是當金融機構關閉、破產后，需向人民銀行借錢求支持，這時，監管部門需要和央行協調。

　　二是當時成立了不少金融控股公司，出現了一些監管真空。到底誰來主監管金控公司？對此，“一行三會”需要協調明確。

　　三是隨著金融市場的不斷深化，出現了很多新的金融產品、衍生品種，業務涉及幾個監管部門，怎么監管？幾個監管部門需要明確，各自的監管邊界是什么，如何協調等。

　　實質上，金融協調所涉及的各種各樣問題，歸納起來，就是這么三件事。

　　對此，我當時提出的政策建議，一是關于市場退出中的資金問題，鑒于全國已有包括證券公司在內的各類金融機構關閉破產的經驗，可以在此基礎上，由國務院制定相關條例，明確破產關閉程序中的資產負債登記、評估、清償及最后貸款人貸款的原則等條款。以后“三會”若再碰到此類關閉破產事，照章辦事就行了，可以不涉及監管體制的變化。

　　二是關于金融控股公司的監管，當時建議，可以由金控公司下屬各公司中資產占比最大的公司的監管部門為主監管部門，其他監管部門為輔監管部門。但幾個監管部門的信息必須共通共享。若明確了一些重大的監管原則，加上部門權責確實到位，形成制度文件，此事也可以不涉及監管體制的變化。

　　三是對涉及不同監管部門邊界的金融新產品，而且隨著金融改革和金融市場不斷深化，這些新產品、新工具又在不斷涌現，這事比較麻煩，確實需要有一個日常的協調制度安排，不斷研制新的游戲規則和監管規則。為此怎么辦？2005年我曾建議，銀監會剛剛從央行分離，兩部門人員剛剛安穩，馬上又動體制，動作太大，傷筋動骨，耽誤監管。可以先設一個日常的協調委員會，但是一定要有嚴格的工作程序和有硬約束力的協調制度。鑒于當時已設立的部長級協調制度形同虛設，不解決實際問題。

　　因此建議可以設立一個專職的協調機構。同時，如果怕這個協調機構協調不力，可以設一個第三方約束機制，即成立一個專家咨詢小組，不給官職、不給工資，有事則聚、無事則散。專門針對“一行三會”協調中不好協調、意見不一致的內容，拿出第三方專家意見，同時上報國務院，給國務院領導最后決策提供參考咨詢。當時社會上還曾對我的建議引起過一些討論。當然，這個“民間提議”后來也是不了了之。10多年過去了，“一行三會”的協調問題到現在始終沒有解決好。

　　加強宏觀審慎管理以應對系統性風險

　　日報：不過，現在人們講金融監管協調，更多的是提“宏觀審慎管理”，對此怎么看？

　　夏斌：吸取美國危機的教訓，國際上提出了相對于微觀審慎監管的宏觀審慎管理問題，這是很有意義、很重要的。有些人對此問題講得很復雜，其實，這個問題的實質是講如何防范系統性金融風險，實現宏觀經濟穩定的問題。因為個別大金融機構出風險，涉及的不僅僅是微觀機構問題，而是宏觀經濟穩定問題。而且，對微觀金融機構監管政策的變動也會涉及宏觀經濟的周期波動。央行作為貸款人和最后貸款人，其政策既影響宏觀經濟穩定，也影響微觀金融機構的行為與業績。

　　因此，央行和金融機構監管者之間的政策默契，對一國經濟的穩定發展是非常重要的。可以說，這是美國危機幫我們交了學費，豐富了經濟學的內容。自然，當今中國要研究金融監管協調，需要在前三個內容上再增加宏觀審慎管理的內容，這是必需的。

　　新形成的協調機制應重視法制建設

　　日報：面對監管協調新增加的內容，現在社會上對“一行三會”機構的體制改革有多種設想，您的態度是什么？

　　夏斌：我注意到討論中有若干種改革方案，有大談外國經驗的，也有專家反對撤并機構，指出當前中國提高監管效率的關鍵，并不是機構并并合合的問題。

　　在談具體意見之前，先說一點意見，即我們心中應想明白，通過這次機構體制改革，如果不能達到最理想狀況，能達到一種什么“較理想”的狀態？這個問題搞清了，討論體制機構改革就有目標了。

　　中國當前的國情和問題是，第一，金融發展快，新業務方式不斷出現，需協調事務不斷涌現；第二，金融法制還不健全，監管部門權責不清、約束不硬，部門間協調扯皮自然就多；第三，目前現狀是事無巨細改革措施都報國務院，國務院領導又日理萬機，有時無暇顧及，而且，領導也不是“超人”，不可能全面應付各種國際國內經濟金融的專業性問題。

　　面對這種情況，要解決上述問題，改革后新形成的協調機制應能做到，第一，重視法制建設，今后經過協調后形成的所有最終方案，都要達到可操作程度，要能落實到建章立制，建立法規制度，日后再遇到此類事只需照章辦理，不能去反復協調。第二，機構改革后，要有利于一部分人集中精力，超脫部門利益，專注協調幾個金融監管部門監管中交集的部分，其他日常監管業務一律不管，逼各監管部門不能推諉責任，要敢作為。第三，協調機構要專業、超脫，專注大事，為金融最高決策者的決策輔助機構，提供“少而精”的決策咨詢保障，這樣，就能改變目前金融決策事無巨細報國務院的現象，防止再出現曾有主管副總理親自每十天召集“旬會”、疲于協調瑣碎事的被動局面，改變中國金融決策滯后的現象。

　　日報：如您所言，那針對當前國情，制定達到“較理想”狀態的改革方案，要注意什么？

　　夏斌：一是我一開始曾提到的，首先要認清當前我國金融領域暴露出的一些混亂和風險問題，有的不能僅僅歸于監管協調問題，而是最后拍板決策的認知和勇氣問題。因此，進行監管協調體制改革設計時，要考慮到給金融最高決策者以充分的決策參考信息，一定要讓金融最高決策者直接貼近基于前期大量調研、協調后能提供超脫、專業決策咨詢的輔助班子。

　　二是大家提到新增加的宏觀審慎管理工作，涉及央行和金融監管部門之間特別是銀監會的工作。但是我們在討論監管協調時，重點是要考慮兩部門工作中有交集的內容。討論宏觀審慎工作，不要陷于理論層面的人云亦云，要了解現在央行和幾個監管部門很多人都在忙什么？其中這些部門中哪些人的工作可能有“交集”？要知道，現實生活中，央行職責范圍中的大量工作包括貨幣政策事務的工作，和銀監會職責范圍中的大量工作，根本是與宏觀審慎管理工作無關的。現在兩個部門日常分別從事的大量業務，是相對獨立的，是不交集的。因此不管這兩個機構是合還是不合，仍是各做各的事。所謂交集的是，央行關注的宏觀審慎管理、逆周期管理等，恰恰與銀監會關注的新巴塞爾協議Ⅲ，涉及動態資本、動態撥備、杠桿率和流動性管理，進行跨時間維度的監管，在目標與工具上往往是一致的，這里存在交集的內容。

　　三是長期以來，“一行三會”之間協調不下來的意見是大量的，往往最后都是事無巨細上報國務院。這說明什么問題？起碼說明我們在日常監管中對大量問題的解決，法律法規滯后，人治現象嚴重。有很多問題沒法可依，矛盾扯皮只能上交。由此，下一步應抓緊做的工作表面上看是解決監管協調問題，是機構改革問題，實際上應是盡快完善各項法律法規。特別是對金融領域中已展開的各項金融活動的監管事務，要盡快訂規矩，并做到監管部門的權責統一，對監管部門要有明確、詳細的硬約束力。

　　不動“一行三會”編制

　　也可與國務院金融秘書局合署辦公

　　日報：如果是基于這些認識，除了加快金融法律法規建設外，在機構設置問題上，具體贊成哪個方案？

　　夏斌：就上面提高的需要協調監管的四塊內容，如果除去前面兩塊內容可不去考慮大動體制之外，就后兩塊監管內容看，按照改革中要達到的較理想狀態和需注意的問題，我認為：

　　如果采取“一行三會”大合并方案，其實合并后絕大多數監管事務，在內部，仍是各干各的，是相對獨立的，此時僅因涉及少數人工作的新的金融產品規則制定和宏觀審慎管理，而在體制機構上大動干戈，在全國范圍內大動人事組織架構，有點勞民傷財，值得嗎？

　　如果僅央行和銀監會合并，暫不去議論兩部門中大量的相對獨立的業務有否合并緊迫性，即使這兩個機構合并了，解決了宏觀審慎管理中的扯皮問題，那么央行與證監會、保監會會不會仍有扯皮出現？需不需要協調？似乎這個方案并未徹底解決協調問題。

　　如果實現一行（央行）一委（綜合金融監管委員會）模式，在宏觀審慎管理上不是仍然存在大量的監管問題需要在“一行一委”之間協調嗎？以往的大量經驗表明，大量事務協調不下來是必然的，能協調下來的是少量的。而且，協調不下來的往往又都是很專業的、市場上新出現的復雜事項。那么，最后這些大量的復雜、專業問題，不是仍需國務院領導個人去拍板？

　　日報：看來您對這幾個方案都不滿意，那么您的具體方案是什么？

　　夏斌：現在國務院已經宣布成立了國務院金融秘書局，這表明了中央、國務院對金融統籌協調監管的重視。我的方案意見是：

　　第一，一定要有一個相對獨立、專業精深的日常機構，專門負責宏觀審慎管理框架和工具的選用、跨監管部門新金融產品、新業務方式監管制度的制定這兩大日常任務。

　　第二，該機構一定要有權威性，但并非一定是正部級以上的機構，不需要五臟俱全，設置龐大的人員機構。鑒于中國“黨管干部”的原則，有些問題很好解決。成立的該機構或協調小組，可由主管金融副總理任組長，央行行長任副組長，“三會”負責人或加其他部門負責人任小組成員。或采取國務院副總理授權形式，或是通過一定的人事制度安排，明確央行行長對協調機構或小組的重要領導作用。有些日常協調工作可由組長直接授權副組長主持小組工作。

　　第三，基本不動現有“一行三會”的人員編制，該協調機構下屬業務人員主要從現“一行三會”中從事相關業務的人員中抽調，減記“一行三會”人員編制。如實有人才不夠，可從社會上招聘極少許。精兵簡政，人員精干，重點為宏觀經濟學家和全面熟悉金融市場混業經營業務的人士。工作方式，一事一議，專注研制協調監管中相關事項的詳細的可操作方案，報決策小組決策。通過后，原則上均以法規規章頒布。涉及重大事項的，報由國務院建議全國人大制定相關法律。

　　第四，此機構可單獨辦公，也可與金融秘書局合署辦公。充實、落實金融秘書局的統籌協調監管能力。

　　按照我對這項改革“較理想”狀態的追求，此方案的好處，一是該方案動作小，不大動體制，不傷筋動骨，不去“全國大動員”，不去分散全國監管人員的精力，讓他們集中力量抓好眼前防范和化解金融風險的工作。由于動作小，“兩會”后即可組織。二是由于該機構權威、精干、超脫、專業，可專職研究協調監管中的交集、焦點問題。堅持問題導向，歸集議論重大問題。一事一議，急事先辦，馬上可啟動要急辦的事項。三是直接貼近國務院金融最高決策者，便于金融最高決策者排除日常瑣碎金融事務干擾，提高決策效率與質量。四是可循序漸進，摸索經驗，視金融改革深化和法制逐步健全狀況，為水到渠成后大動體制作鋪墊，且可進可退。