地方債置換涉及銀行資產結構的調整，且置換規模較大，會對銀行資產的總體流動性和收益水平形成一定的影響

　　詹向陽  鄭艷文

　　根據新《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱“43號文”)的有關要求，2015年全年，財政部將下達總計3.2萬億元地方政府置換債券的額度，置換包括地方融資平臺等在內的地方政府負有償還責任的存量債務，以緩解政府債務集中還款的壓力。地方政府債務置換標志著我國地方政府融資模式向市場化、規范化和透明化轉變，對于商業銀行優化配置貸款資源、增強風險管理能力具有十分積極的意義。但地方債置換涉及銀行資產結構的調整，且置換規模較大，會對銀行資產的總體流動性和收益水平形成一定的影響，因此商業銀行有必要對地方債務置換問題進行全面分析和客觀評價，積極作為，采取有效的應對之策。

　　地方債置換政策出臺的背景

　　地方債置換的主要動機是化解地方政府融資平臺的風險隱患。地方政府融資平臺出現的根本原因是地方政府財權和事權的不統一。一方面，由于事權屬地化管理，地方政府承擔了從經濟發展到社會管理等方方面面的事項，特別是在國際金融危機以及國內經濟周期性調整的背景下，地方政府不得不在拉動當地經濟增長方面付出更大的氣力。但另一方面，地方政府的財權有限，主要的稅收收入來自于一些稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種，又受到“不能自主發債、不能直接借款、不能提供擔保”的“三不政策”制約，只能采取變通方式，由政府發起融資平臺籌集資金，以解決事權壓身和財權不足之間的矛盾。

　　應當說，融資平臺是對地方政府投融資體制的一種改革和創新，但作為地方政府建設基礎設施和投資公益事業的工具，在管理體制上天然具有政企不分的特征，地方政府直接介入平臺企業的決策、投資和經營，平臺缺乏獨立性和自主性，如果公司治理失效，可能成為捆綁財政風險和金融風險的重要渠道。為徹底解決政府融資平臺的風險隱患，規范地方政府的債務行為，新《預算法》和“43號文”在賦予地方政府發行債券融資的權利的同時，剝離了融資平臺的政府性融資職能。對于已經發生的、政府負有償還責任的融資平臺債務，允許由新發行的地方債進行置換。

　　地方債置換政策出臺的即時效應和長遠意義

　　地方債置換有助于緩解地方政府債務集中還款的壓力。根據2013年底的審計報告，地方債久期較短，2014～2016年為債務的償還高峰期，其中2015年全年需要償還的債務達1.86萬億元，占政府負有償還責任的債務比重的17%；2016年需要償還1.26萬億元，占比11.6%(見表1)。需要注意的是，由于這里反映的是2013年6月底的情況，之后新發生的地方政府性債務沒有統計進來，因此，地方政府實際的還款壓力可能更大。但從近幾年宏觀經濟環境看，經濟下行壓力仍然較大，特別是房地產市場的降溫，意味著地方政府的“土地財政”模式難以持續，財政赤字的壓力會越來越大，償還債務將更為困難。而通過債務置換，可以達到延長債務期限和降低利息成本的目的。

　　地方債置換可以防止在建項目資金鏈的破裂，避免國民經濟增長出現斷崖式下跌。根據監管機構的要求，各家商業銀行近年來均收縮了政府融資平臺貸款，但在當前各地固定資產投資需求量仍然很大，特別是在建續建項目資金需求量較大的情況下，“只堵不疏”的政策可能造成地方政府償債風險、項目“爛尾”風險，不僅會導致金融機構風險水平的上升，而且會給予項目相關聯的產業及企業帶來影響，對經濟發展形成連鎖式沖擊。地方債置換政策在“堵暗道”的同時“修明渠”，不僅可以有效緩釋存量貸款的風險，而且為經濟轉型提供了所需的資金支持。

　　地方債置換有助于建立規范的地方政府融資機制和財政資金運作機制。一方面，地方債置換為建立市場化的地方政府融資機制奠定了基礎。從設計初衷上看，政府融資平臺應當是由政府發起、以市場化原則運作的，但在實踐中，平臺企業的融資行為往往由政府提供明確的或者隱含的擔保，與真正的商業化、市場化尚存在較大差距。通過地方債置換，政府不再為平臺企業擔保和兜底，平臺發生的資金借貸將由其經營性收入還本付息，而地方政府則通過債券市場為其融資，從而厘清了銀行、政府、平臺企業和投資者之間的關系，市場在資源配置中真正發揮了決定性作用。

　　另一方面，地方債置換有助于建立規范、透明的地方財政資金運作機制，為管控財政風險創造了條件。目前，對融資平臺企業缺乏有力的監管，多頭管理、各自為政的情況十分突出。一個突出的體現就是，2013年審計署審計后地方政府債務新增了多少，沒有權威的統計數據發布。若信息不透明狀態持續下去，政府債務風險累積，可能引發財政風險，進而傳遞到金融等其他領域，將對社會穩定造成不利影響。地方債置換工作首先要求完成對各地區政府債務的清理、甄別、審核、確認工作，并將各層級的政府債務上收至省級，納入預算管理，從而可以健全地方政府債務管理體制，加強政府債務的集中統一管理。

　　地方債置換的基本規則

　　根據財政部、人民銀行[微博]和銀監會聯合發布的《關于2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》，以及2015年已經發行的兩批各1萬億元地方政府置換債券的情況，可以總結出地方債置換的基本規則。

　　置換的對象：所置換的應是審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務中2015年到期的債務本金，不得用于付息，不得用于償還應由企事業單位等自身收益償還的債務。如果地方政府已經安排其他資金償還的，可以用于償還2013年6月底以后的新增債務。

　　發行方式：除了公開市場發行，還包括定向承銷方式。對于地方政府存量債務中的銀行貸款部分，面向債權人定向承銷地方債予以置換，地方政府存量債務中向信托、證券、保險等其他機構融資形成的債務，也可采用定向承銷方式，但并不強制。

　　限定價格的區間：發行利率區間下限不得低于發行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值，上限不得高于發行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值上浮30%。

　　置換債的流動性：采用定向承銷方式發行的地方債暫不可流通，以防止對債券市場形成沖擊。

　　地方債置換對商業銀行的影響

　　地方政府融資的“政府擔�！辈粌H不具備法律有效性，而且個別地方政府財政風險過大，對平臺的擔保有名無實，銀行的債權存在著懸空的風險。地方債置換意味著地方政府認領了其負有償還責任的債務，對銀行起到了風險緩釋的作用。但銀行業近年來高度重視融資平臺貸款的風險，普遍對融資平臺實施了統一授信、審批以及“名單制”管理，尤其是幾家大型商業銀行，融資平臺貸款的門檻比較高，抵押充分，風險管理比較嚴格，地方債置換帶來的風險緩釋效應并不是很突出，但卻會給資產負債管理、風險和收益水平帶來一定的影響。

　　一是地方債置換的機制設計不清晰，造成了銀行的潛在風險。置換債券和地方政府一般債券雖同屬地方政府債務，但二者是分開管理的。前者不能轉讓流通，只由銀行持有，后者則可上市流通。在經濟下行的宏觀大背景下，如果地方政府收支壓力較大，無法償還全部債務，為降低社會影響，必然會選擇優先償付一般債券，因此，置換債券的風險事實上是大于地方政府一般債券的。

　　二是銀行在地方債置換工作中缺乏主動權，可能造成業務機會的流失。地方政府和銀監會對平臺貸款的認定口徑不一致，而定向發債的主動權是掌握在省政府手中的，因此，部分置換貸款對應企業可能并不在銀監會確定的地方融資平臺企業名單上。筆者在某大型銀行的省分行調研時發現，置換的貸款涉及該行53家客戶，貸款金額為47.3億元，其中銀監會平臺名單外的客戶有24戶，貸款置換金額13.22億元。經過逐家比對，可以看出所置換的平臺外貸款主要是那些現金流充分、收益潛力較大的一些項目。由于置換債券收益率低于貸款，因此地方政府很可能借貸款置換，降低地方優質企業、重點項目的融資成本。對于銀行而言，這不僅意味著收益的損失，也會導致優質客戶和業務機會的流失。

　　三是地方置換債的久期較長，會加劇資產負債錯配的風險。地方債置換表面上看是將不易流動的信貸資產轉化為了流動性較強的債券投資，但由于近兩年地方置換債將密集發行，規模比較大，國家為了避免對債券市場的沖擊，一方面規定置換銀行平臺貸款的地方債只能采取定向承銷方式發行，另一方面不允許這部分地方債流通轉讓，債券的流動性完全沒有得到體現。以2015年已經發行的2萬億元置換債為例，主要是為了解決財政短期內集中還本付息的壓力，也就是說，被置換出去的貸款大部分是在2015年或者2016年到期的，久期較短。根據筆者在某銀行省分行的調研，被置換出去的貸款的平均剩余期限為0.92年。而地方政府置換債券的期限則分別為3年、5年、7年和10年，加權平均期限為6.2年，貸款和債券的久期缺口達到了5年以上。近年來，隨著資本市場的繁榮，各類投資品的增多，特別是互聯網理財的興起，商業銀行存款短期化的傾向日益凸顯。地方置換債券不能流通和久期較長的特征加劇了資產負債期限錯配的問題，對資產負債管理提出了新的挑戰。

　　四是地方置換債與貸款之間存在利差，會造成銀行收益損失。我國的地方政府債券尚未形成市場化的價格決定機制，債券利率也無法反映各地方的財政實力、經濟發展潛力以及信用環境的差異，甚至曾經出現過地方債收益率低于國債的情況。2015年的置換債發行雖然明確規定了利率區間的上下限，但即使按上限計算，置換債利率仍與貸款利率之間存在著差距，會造成銀行收益的損失。根據財政部發言人的說法，發行1萬億元地方政府債券置換存量債務，每年節年省利息500億元，如果按照2013年的審計報告，銀行貸款在地方政府債務中的占比為56.56%，就意味著其中銀行承擔的損失可能會達到282億元。

　　五是如果缺乏足夠的項目儲備，會造成業務空間的萎縮和資金利用率的下降。政府融資平臺貸款的置換，意味著銀行貸款余額在短期內會出現集中下降的情況，年初確定的貸款規模將會出現空缺。如果不能盡快挖掘到新的潛力客戶，開發出兼具安全性和收益性的貸款機會，就會對業務和收益形成沖擊。但在當前，受宏觀經濟環境影響，有效貸款需求不足，一些新興企業和部門尚未培育成熟，要實現客戶結構的順利轉換和業務的接續推進，存在著一定的困難。

　　而地方政府債務置換工作的制度安排也加劇了商業銀行資產和貸款擺布的難度。當前，定向發債置換債務清單由省政府確定，銀行完全不了解哪些客戶被納入了政府債務系統之中，也不清楚地方政府置換債的發行進度安排，因此無法進行前瞻性的貸款管理。

　　對策建議

　　地方債置換是解決政府過重債務負擔和化解財政風險的重大舉措，商業銀行既應履行社會責任，又是金融安全網的重要組成部分，應當積極參與其中。為盡量降低地方債置換對商業銀行收益和流動性的影響，提出以下幾點建議。

　　改進地方債置換的制度流程

　　一是建立“總對總”的工作機制及規范透明的地方置換債發行機制。目前的地方債置換是各地分頭行動的，很不規范，建議國家相關部門按照股改上市前不良貸款剝離的做法，由各省政府向各銀行總行提供納入地方政府債務系統的客戶名單以及地方置換債的發行進度安排，一方面確保行動統一，既符合國家政策要求，也避免了相關風險，另一方面也可為商業銀行充實項目儲備和配置貸款資源提供足夠的時間窗口。二是建立地方置換債的市場化價格決定機制。為此，首先要盡快改變地方債“行政攤派”式的發行方式，避免將銀行認購地方債的額度與財政存款或其他財政類業務掛鉤，真正建立自由競價的機制。三是推動地方置換債的流通流轉，打通置換債與其他地方政府債券的市場�？梢韵仍阢y行間市場上放開，隨著試點的擴大，置換債可以由銀行等金融機構逐步推廣到機構投資者，最后放開至個人投資者。四是允許銀行以置換債為抵押向人民銀行申請低息無息再貸款，以滿足存款緊張時資產和負債平衡的需求。

　　把握風險管理底線

　　地方政府債務置換過程中，要避免個別地方政府或者平臺企業逃廢銀行債務，將財政風險轉嫁給銀行。一是要嚴格遵守國家的相關規定，認真核實列入各地政府置換計劃的平臺貸款，防止一些非平臺債務“搭便車”，借機降低利息成本。二是堅持“利隨本清”的原則，地方債置換明確規定不得用于付息，因此在置換過程中，必須與借款人逐筆落實截至還款日前的利息資金，對提供付息資金有困難的借款人，要積極與當地政府進行協商，由地方財政協調資金確保利息按期支付。三是對于政府或有債務，也就是政府負有擔保責任和救助責任的債務，由于其不在地方債置換的范圍里，因此要積極聯系當地政府，了解這部分債務涉及的借款企業和貸款項目，盡快落實還款來源、擔�；虻仲|押條件。四是已簽訂合同的融資平臺在建項目貸款，隨著融資平臺的改制，這部分債務作為企業債務將與地方政府脫鉤。因此，商業銀行既要按照政府要求繼續提供支持，也要高度重視其風險，維護好自己的所有債權。

　　挖掘培育新的增長動力

　　地方債置換是推動商業銀行業務結構和客戶結構轉型，培育多點支撐和混合動力的經營布局的契機，商業銀行要抓好這個機遇。

　　一是要適應實體經濟發展需求，積極開拓消費、民生、現代農業等經濟新常態下最具增長潛力和發展活力的信貸領域，培育構筑起新的信貸蓄水池，填補地方債置換帶來的信貸“窟窿”。二是以PPP、債券承銷等新型融資方式為突破口，探索“商行+投行”“表內+表外”業務模式，繼續支持國家的重點工程項目，把握“一帶一路”、新型城鎮化建設、“三個支撐帶”等國家層面戰略規劃中蘊含的機遇。三是要切實改變“壘大戶”的客戶發展模式，高度重視零售客戶和小微企業客戶的基礎性作用，充分利用互聯網和大數據技術、商圈關系網、供應鏈挖掘客戶資源，做好客戶的甄別和分層，深入推進客戶結構的優化�！�

　　作者單位：中國城市金融學會，詹向陽系秘書長；中國工商銀行城市金融研究所

　　(責任編輯  賈瑛瑛)