楊　濤

　　央行[微博]剛剛公布了《非銀行支付機構網絡支付業(yè)務管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），對于第三方支付機構來說，《辦法》的影響主要集中于其支付功能、支付附加金融功能、清算功能三方面。

　　首先就支付功能看，經過多次討論之后，《辦法》對最初的限額管理有了較大放松，并且不是按照網絡賬戶轉賬和消費的交易行為，而是根據(jù)實名制強弱的賬戶性質來確定額度，這是比較積極的變化。客觀地說，現(xiàn)有額度標準能夠適應習慣用支付賬戶余額進行消費支付的多數(shù)居民需求。

　　其次，就支付的金融功能拓展來看，《辦法》規(guī)定“支付機構不得為金融機構，以及從事信貸、融資、理財、擔保、貨幣兌換等金融業(yè)務的其他機構開立支付賬戶”，“支付機構不得為客戶辦理或者變相辦理現(xiàn)金存取、信貸、融資、理財、擔保、貨幣兌換業(yè)務”，這些都是為了避免金融和類金融機構由于資金流動難以監(jiān)控而形成依托支付賬戶的“封閉循環(huán)”。在支付機構缺乏與銀行類似的監(jiān)管約束情況下，避免支付賬戶成為全功能“銀行賬戶”，實現(xiàn)事實上的“金融混業(yè)”，從而帶來風險的積累和信息的不透明，這些規(guī)定在當前有其合理性。應該說，《辦法》對于目前處于制度空白區(qū)的某些依托支付賬戶的互聯(lián)網金融活動，確實會產生一定影響，例如P2P網貸、第三方理財、融資租賃等通過支付機構賬戶開展的資金管理。

　　最后，就利用支付賬戶進行轉賬的交易來看，確實會受到限制。實際上，《辦法》的直接目的就是避免在支付機構的備付金賬戶里沉淀太多的資金，從而應對監(jiān)管者和支付機構自身都面臨的這把“達摩克利斯之劍”。間接來看，這可以使得部分支付機構賬戶體系的“隱形”清算結算功能弱化，轉而被改造和納入已經放開準入和逐漸規(guī)范的銀行卡清算市場。

　　總的來看，《辦法》的核心在支付賬戶的交易限額、賬戶強弱實名的驗證渠道、支付信息驗證的責任主體幾方面。一方面，對于擁有賬戶體系的支付機構，促使其回歸支付通道的本質，另一方面，更多地約束行業(yè)中小支付機構的行為。應該說，這些規(guī)定對于消費支付的活動影響不大，但對于基于支付賬戶的轉賬和投資理財都有一定影響。

　　我們認為，在當前零售支付工具快速發(fā)展、非銀行信用支撐的電子支付賬戶變得更加復雜的情況下，《辦法》是一種過渡性的合理選擇。

　　首先，當前第三方支付行業(yè)已經到了必須加強監(jiān)管的地步。一方面，雖然第三方支付市場發(fā)展迅速，但是在大量擁有牌照的機構中，許多機構業(yè)務規(guī)模較小，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，內部控制也較弱，由于缺乏有效的退出機制，整個市場呈現(xiàn)“魚龍混雜”的狀況。另一方面，由于行業(yè)秩序混亂、功能定位模糊、支付服務消費者的安全意識不夠，而且存在各種“合謀”利用監(jiān)管漏洞的行為，使得整個行業(yè)亂象頻發(fā)，風險已經呈現(xiàn)集聚狀況。在此背景下，啟動新一輪旨在加強行業(yè)安全的監(jiān)管制度建設是非常有必要的。

　　其次，對于支付效率與安全這一對“蹺蹺板”，監(jiān)管思路也并非一成不變，而是隨著形勢變化有所側重。例如，過去歐美對于非銀行支付機構的監(jiān)管都比較嚴格，比較而言我國則相對寬松。2014年以來，美聯(lián)儲和歐央行都更加重視提升支付體系的效率，并更加積極地應對移動支付等新興電子支付的挑戰(zhàn)。當前，我國監(jiān)管部門對安全的重視甚于效率，這是對之前寬松度“過猶不及”的調整。如果將來外部條件有所變化，則可以重新回到效率與便捷優(yōu)先的軌道上。為此，在以《辦法》引導支付市場規(guī)范發(fā)展的同時，也需要盡快推動支付清算體系的法律法規(guī)“補位”、市場架構的健全、動態(tài)監(jiān)管及協(xié)調機制的建設、支付文化與消費者保護的強化等，從而盡快縮短改革過渡和探索期，達成支付體系發(fā)展的戰(zhàn)略“共識”，在更加良好的支付生態(tài)環(huán)境下推動零售支付服務效率的提升。

　　最后，從全球來看，第三方支付承擔的功能基本都是小額支付通道，只有在中國突破了小額的范疇，原因就是支付機構清算功能和投融資功能的結合，造成大量資金沉淀。這些都是由過去中國金融體系和零售支付體系的服務不到位所造成的。長遠來看，伴隨電子支付法制環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境和行業(yè)秩序的進一步完善，加上在金融市場化與支付清算市場適度競爭的環(huán)境下，以及利率市場化改革背景下的民營網絡銀行探索等，第三方支付機構可能會回歸到小額支付上去，也可能在規(guī)范環(huán)境下進行機構轉型和金融功能轉換。

　　當然，伴隨改革的逐步推進，將來支付賬戶資金大量沉淀的可能性也會下降，那么由監(jiān)管進行限額管理的政策應該逐漸退出。一方面，由于支付服務消費者的素質提升，應更多由客戶來把握消費支付安全；另一方面，即便是在眾多國家都未由監(jiān)管部門來設定限額，也有許多支付機構主動根據(jù)支付場景特點進行額度約束，因為在包括反洗錢、反黑色交易等強有力的監(jiān)管壓力下，支付機構也有充分動力做好真實交易監(jiān)督、風險控制和壓力測試。

　　因此，我們對于《辦法》需要理性看待，一方面要避免各種誤讀和夸大，其中許多規(guī)定在當前是不得已而為之，另一方面應盡可能縮短改革過渡期，尋求進一步完善監(jiān)管模式的思路。

　　如何完善網絡支付監(jiān)管？

　　首先，從短期來看，《辦法》作為征求意見稿，某些細節(jié)仍然可以商榷。第一，在關于賬戶實名制的落實當中，對綜合類和消費類賬戶所需的外部驗證渠道，還沒有加以明確。對此，就外部渠道的數(shù)量和內容來看，還可以繼續(xù)探討和細化，并且充分考慮現(xiàn)實中的可操作性及消費者便利性。第二，關于相關賬戶限額的規(guī)定，究竟多少是比較合適的，仍然缺乏有效的評估，短期內可以根據(jù)各方意見進一步商榷。長期來看，應推動相關政策影響及風險評估的量化分析，推動支付行業(yè)數(shù)據(jù)信息的整合與公開，從而使得政策效果更加“精準”，政策意圖更能夠得到公眾認可。第三，由于第三方支付企業(yè)的發(fā)展已經出現(xiàn)“兩極分化”，行業(yè)領先企業(yè)與落后企業(yè)之間的內控能力、業(yè)務風險積累程度、規(guī)模經濟特征都不同，因此可以根據(jù)不同支付機構對于系統(tǒng)性風險的影響，考慮暫時實施分層的監(jiān)管機制，從而實現(xiàn)“獎優(yōu)罰劣”。第四，無論是零售支付的客戶體驗與場景建設，還是服務于新興互聯(lián)網金融企業(yè)方面，部分支付機構已經走到了國內外前沿。相比而言，銀行業(yè)如果故步自封，則在同類支付業(yè)務監(jiān)管趨于一致的背景下，即便仍有資源優(yōu)勢，也可能在未來的激烈競爭中逐漸落后。由此看，政策引導的重點之一，也包括繼續(xù)倒逼銀行業(yè)的改革，以及推動銀行與支付機構的雙贏發(fā)展。

　　其次，從全球性、長期性視角看，應該逐漸跳出銀行和第三方支付的機構分立，逐漸從新興電子支付本身來看問題。因為當前，各國都出現(xiàn)了零售支付產業(yè)既競爭又融合的趨勢，不僅難以把線上和線下產業(yè)模式簡單區(qū)分開來，而且越來越多的網絡電子支付業(yè)務和產品也很難按照傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管思路來應對。尤其是在人們還討論PC互聯(lián)網支付時，更多人看到了移動支付時代的快速到來。從技術上看，新興電子支付產品的“獨門秘籍”逐漸減少。從監(jiān)管者來看，或許需要集中于產品本身的支付特征、風險特征、技術標準，而非著眼于不同的支付服務提供主體。

　　需要關注的是，網絡支付將帶來三方面的新融合。一是功能融合。即在支付工具創(chuàng)新的基礎上，金融交易的搜尋成本、匹配效率、網絡外部性、交易成本都發(fā)生變化。依托支付清算功能創(chuàng)新，其他資金跨期配置、風險管理、信息管理等金融功能都將進一步融合。新興電子支付在有效解決普惠金融困局的同時，對于整個產品與服務層面的“混業(yè)”將產生巨大推動作用。二是制度融合。在我國特定的市場化轉軌期，也是支付清算新舊制度與規(guī)則的磨合期，會帶來許多交易的不確定性，以及各種“體制套利”機會。這種新舊制度的融合與過渡是短暫性的，隨著金融市場化的推進會弱化。基于零售支付大數(shù)據(jù)的應用，可以對于信用、風險控制等帶來積極影響，從而降低制度摩擦成本。三是技術融合。作為最重要的金融基礎設施，支付清算技術的變革，將帶來其所承載的金融資金轉移配置方式的深刻變化，引起貨幣流、商品流、信息流、資產與證券流的大融合。無論是零售支付的交易、清算、結算的實時化效率提升，還是分布式支付清算模式的前景，都使得更高層面上的效率與風險平衡成為可能。

　　總之，當前全球零售支付都在遭遇新技術的沖擊，并且深刻改變著金融基礎設施的布局，能否處理好短期系統(tǒng)性風險控制與長期發(fā)展效率之間的平衡，對于各國監(jiān)管部門來說都是巨大的挑戰(zhàn)。■

　　作者系中國社會科學院金融研究所研究員

　　（責任編輯　張艷花）