孫天琦

　　當前需要未雨綢繆，結(jié)合次貸危機的教訓，基于我國實際，不斷完善我國金融行為監(jiān)管體系，加強金融消費者保護，打造有效的金融安全網(wǎng)第四支柱

　　金融業(yè)行為風險、行為監(jiān)管和金融消費者保護

　　金融業(yè)行為風險包括零售業(yè)務(wù)的行為風險和批發(fā)業(yè)務(wù)的行為風險。零售業(yè)務(wù)的行為風險是金融機構(gòu)零售業(yè)務(wù)行為給消費者帶來不良后果的風險，比如隱瞞產(chǎn)品信息、銷售誤導/欺詐、個人金融信息泄露、歧視消費者以及不當債務(wù)催收等，這些風險有的以個案形式出現(xiàn)，有的也會在行業(yè)內(nèi)大面積發(fā)生。批發(fā)業(yè)務(wù)的行為風險(操縱LIBOR、操縱匯率等)在于批發(fā)市場參與者的不誠信行為具有傳染性，會損害整個市場的誠信度，而且可以傳遞到零售市場。

　　行為監(jiān)管主要是指監(jiān)管部門對金融機構(gòu)具體經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，比如打擊操縱市場和內(nèi)幕交易、信息披露要求、反欺詐誤導、個人金融信息保護、反不正當競爭、反洗錢、提升供求兩方的誠信意識等等。行為監(jiān)管既規(guī)范金融機構(gòu)和自然人消費者之間交易時的行為（這里主要是一般所指的金融消費保護），也規(guī)范金融機構(gòu)之間、金融機構(gòu)與非金融企業(yè)之間交易時的行為，比如操縱同業(yè)拆借市場利率、操縱匯率等就屬于行為監(jiān)管的內(nèi)容，但是行為監(jiān)管的很大一部分工作是金融消費者保護。行為監(jiān)管可以維護消費者對金融市場的信心，維護金融穩(wěn)定。

　　傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)三支柱忽視了行為監(jiān)管與金融消費者保護

　　過去一般認為金融安全網(wǎng)主要有三大支柱，即央行[微博]最后貸款人、監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管和存款保險制度。從次貸危機的教訓看，僅僅有這三大支柱是不夠的。

　　從工作性質(zhì)看，審慎監(jiān)管是監(jiān)管當局為了防范金融機構(gòu)的個體風險，維護金融體系穩(wěn)定，制定資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、貸款損失準備、風險集中度、流動性、證券公司清償能力、保險公司償付能力、公司治理等審慎指引，定期組織現(xiàn)場檢查，監(jiān)測、評估其風險狀況，及時進行風險預(yù)警和處置，維護金融穩(wěn)定。可以看出，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管、金融消費者保護既有互補性，也有工作重點、分析技術(shù)、知識結(jié)構(gòu)要求等方面的差異性，還有潛在沖突的可能。

　　次貸危機反映出，國際上很多金融監(jiān)管部門擅長審慎監(jiān)管，重視審慎監(jiān)管，但是容易忽視行為監(jiān)管，忽視金融消費者保護，甚至出現(xiàn)如世界銀行[微博]報告指出的，金融消費者保護工作在很多地方成為“沒人疼的孩子”（Unwanted Child）。比如：很多人認為資本充足率、撥備覆蓋率等各項審慎監(jiān)管指標好，機構(gòu)就穩(wěn)健、安全，不太重視金融消費者保護和行為監(jiān)管。次貸危機證明這種觀念是錯誤，因為次貸危機前，各大機構(gòu)各項審慎監(jiān)管指標都表現(xiàn)良好，但是隱藏在其背后的大面積侵害消費者權(quán)益的行為，最終惡化了財務(wù)指標，進而惡化了審慎監(jiān)管指標，甚至導致有的機構(gòu)破產(chǎn)。

　　有效的行為監(jiān)管和金融消費者保護能夠把風險管理、風險監(jiān)管甚至金融穩(wěn)定的關(guān)口大大前移。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管（金融消費者保護）不能顧此失彼，兩者之間必須尋求一種有機平衡，最大限度強化兩者之間“互補”的關(guān)系，避免“沖突”的發(fā)生。

　　次貸危機發(fā)生后，針對危機暴露出來的金融監(jiān)管的問題，國際消費者聯(lián)盟、二十國集團、金融穩(wěn)定理事會、世界銀行、國際貨幣基金組織[微博]等國際組織發(fā)布了加強金融消費者保護的指引，如二十國集團的《金融消費者保護高級原則》、世界銀行的《金融消費者保護的良好經(jīng)驗》等。很多國家也出臺了一系列的金融監(jiān)管改革法案，對金融監(jiān)管體系進行改革，重點之一就是強化行為監(jiān)管和金融消費者保護。

　　比如，危機后英國出臺了系統(tǒng)性金融監(jiān)管改革法案——《2012年金融服務(wù)法案》，該法撤銷了FSA，即拋棄了“金管會”模式，新建了三個新型監(jiān)管機構(gòu)，重構(gòu)了英國的金融監(jiān)管體系：一是在英格蘭銀行理事會內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），負責宏觀審慎管理；二是設(shè)立審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA），負責存款機構(gòu)、保險機構(gòu)和系統(tǒng)重要性投資銀行的審慎監(jiān)管，即負責銀行、證券、保險的審慎監(jiān)管；三是設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA），主要負責銀行、證券、保險行業(yè)的行為監(jiān)管和放貸公司、債務(wù)催收公司等部分機構(gòu)的審慎監(jiān)管。

　　FCA于2013年4月1日正式開始運作，直接對英國財政部和議會負責，承擔金融消費者保護職能，負責約65000家金融業(yè)零售類和批發(fā)類機構(gòu)的行為監(jiān)管和PRA監(jiān)管范圍外的約23000家金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管。FCA致力于促進市場競爭，強調(diào)把保護金融消費者權(quán)益作為金融機構(gòu)運營的核心，采取更為主動和強硬的預(yù)防性監(jiān)管方法，對金融服務(wù)風險進行有效干預(yù)。

　　美國的金融監(jiān)管體系不同于英國。危機后金融監(jiān)管改革過程中，在如何加強金融消費者保護這個議題上，民主黨、共和黨以及相對應(yīng)的政府干預(yù)學派、自由市場學派等不同力量激烈交鋒，華爾街金融利益集團積極進行院外活動，最終各方相互妥協(xié)，朝“雙峰”模式走了半步，成立消費金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），主要負責總資產(chǎn)100億美元以上的銀行機構(gòu)的消費者保護以及放貸機構(gòu)、債務(wù)催收機構(gòu)的消費者保護等（證券、保險以及總資產(chǎn)100億美元以下的銀行等由其他部門負責），開啟了相對獨立的行為監(jiān)管模式。

　　根據(jù)世界銀行對114個國家的調(diào)查，英國、美國等一些高收入國家設(shè)立了專門的金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，即實行審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相互獨立的“雙峰”監(jiān)管模式，這類國家正在不斷增多。

　　但是大多數(shù)國家目前仍由審慎監(jiān)管當局負責金融消費權(quán)益保護，最為常見的模式是多家分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責各自行業(yè)的金融消費權(quán)益保護工作。約四分之一的國家由金融監(jiān)管當局與一般性消費者保護機構(gòu)共同承擔金融消費權(quán)益保護職能。

　　行為風險會導致單個金融機構(gòu)的聲譽風險，甚至會損害整個行業(yè)的聲譽和社會形象，侵蝕消費者對金融體系的信任、信心，也會影響股東權(quán)益，影響金融機構(gòu)的盈利性，威脅到資本充足率，進而引發(fā)審慎監(jiān)管的關(guān)注，所以即使沒有行為監(jiān)管職責的審慎監(jiān)管者也越來越關(guān)注行為風險和金融消費者保護。

　　世界銀行關(guān)于行為監(jiān)管的研究報告指出：雖然“雙峰監(jiān)管”模式有很大優(yōu)勢，但低收入國家和小國家的審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管由一個機構(gòu)負責更具可行性。同時強調(diào)，由于審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的內(nèi)在沖突，行為監(jiān)管的政策制定一定要獨立于審慎監(jiān)管，在有詳細的行為監(jiān)管手冊和足夠培訓的前提下，行為監(jiān)管可以由審慎監(jiān)管人員來具體完成。

　　加強宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管（即金融消費者保護），是次貸危機后國際金融監(jiān)管改革的三條主線。

　　筆者認為，金融安全網(wǎng)傳統(tǒng)的三大支柱框架是有局限性的，僅僅強調(diào)審慎監(jiān)管是不夠的，行為監(jiān)管和消費者保護被忽視也會引發(fā)系統(tǒng)性的、全球性的金融風險。必須重視行為監(jiān)管和金融消費者保護，構(gòu)建金融安全網(wǎng)第四支柱。

　　構(gòu)建行為監(jiān)管體系，打造我國金融安全網(wǎng)第四支柱

　　目前我國金融業(yè)發(fā)展迅速，金融產(chǎn)品日益豐富、復(fù)雜，越來越多的金融消費者直接或者間接參與著金融交易。我國一直非常重視金融消費者保護工作，但也面臨立法滯后、法律賦予的比較硬的工作手段缺乏、重審慎監(jiān)管輕消費者保護、金融機構(gòu)違規(guī)處罰太輕、行為監(jiān)管能力儲備不充分、人力資源不夠、金融機構(gòu)行為風險管理滯后、消費者金融素養(yǎng)不高等問題。

　　我國最后貸款人機制、微觀審慎監(jiān)管體系加上存款保險體系的啟動，意味著傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)三大支柱趨于完善。當前需要未雨綢繆，結(jié)合次貸危機的教訓，基于我國實際，不斷完善我國金融行為監(jiān)管體系，加強金融消費者保護，打造有效的金融安全網(wǎng)第四支柱：第一，推動金融消費者保護專門立法。第二，在監(jiān)管架構(gòu)的研究中，重視對行為監(jiān)管體系的研究與設(shè)計，形成審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管有效互補、相互促進的監(jiān)管機制。系統(tǒng)研究次貸危機后英國拋棄“金管會”模式的原因，結(jié)合我國實際不斷優(yōu)化我國金融監(jiān)管體制。舊版金融安全網(wǎng)框架必須升級到新版，增加行為監(jiān)管和金融消費者保護這一第四支柱，當然也要重視宏觀審慎管理。第三，建立預(yù)防性的事前主動保護和事件驅(qū)動的事后保護相結(jié)合的行為監(jiān)管體系。提升行為監(jiān)管能力，嚴格監(jiān)督檢查，重罰違法違規(guī)行為。建立知情人舉報機制，加大對舉報者的獎勵力度。第四，建立地方政府負責的融資相關(guān)行業(yè)的行為監(jiān)管體系。第五，重視金融消費者教育，提高消費者風險識別能力。重視市場誠信度建設(shè)，促進形成金融機構(gòu)誠信經(jīng)營、消費者誠實守信的良好環(huán)境。適當提高包括監(jiān)管部門在內(nèi)的政府相關(guān)部門的風險容忍度，避免事事兜底，減少道德風險的發(fā)生。第六，建立政策執(zhí)行和政策效果的獨立第三方評估機制，確保好的監(jiān)管政策能夠落地。第七，推動世界銀行和IMF[微博]把行為監(jiān)管和金融消費者保護納入FSAP評估框架之中，使評估更加全面、可靠。■

　　作者系中國人民銀行[微博]金融消費權(quán)益保護局副局長

　　（責任編輯　劉宏振）