周 瓊

　　美國的立法深受利益集團游說的影響。游說是美國憲法賦予選民表達意見權利的體現，但在美國已形成了龐大的產業。游說的功過一貫爭議很大。有人認為游說是美國政治的痼疾、“合法腐敗”，用財富撬動政治的杠桿；有人認為游說有著積極的作用，有利于立法者了解社會情況、科學制定政策，即美國前總統肯尼迪說的“游說有助于施政”。

　　筆者感興趣的，是美國金融立法中的游說。遠點的，有《美國金融監管改革概論》一書中《〈格拉斯—斯蒂格爾法案〉的興廢》一文，講述了美國金融界為了廢止《格拉斯—斯蒂格爾法案》的游說過程，花費了3億美元、歷經12次嘗試，才讓國會通過《1999年金融服務現代化法案》。花旗銀行因為并購旅行者集團，更是不遺余力地參與游說。近點的，有《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。其中設計的系統重要性非銀行金融機構有序破產清算制度，在最初的議案中，金融機構根據以風險為基礎的評估事前繳納資金，但經過游說，最終的法案取消了事先收費，改為由聯邦存款保險公司向財政部發債支付破產清算的費用，然后以處置破產清算公司的資產和向大型金融公司收費來歸還財政部的借款。不少學者認為，事先收取與風險匹配的費用更有利于這些機構內化其系統外部性，游說妨礙了問題的解決。

　　同為諾貝爾經濟學獎得主，經濟學家們對游說的看法分歧很大。約瑟夫，斯蒂格利茨對金融機構的游說非常反感，認為游說只是代表特殊團體利益，并不符合社會大眾的利益。他在《不公平的代價》一書中指出,“智識俘獲”以及各種游說，導致了美國政府錯誤地放松了金融監管，并導致了金融危機的發生。而羅伯特，希勒則肯定了游說的正面作用。他在《金融與好的社會》中對金融相關的職業，專門寫了“游說者”一章，認為“游說者能夠把金融市場的專業知識傳遞給立法者，而且他們經常能夠幫助立法者預防錯誤政策的誕生”“金融游說者發揮著核心的作用，前提是他們要受到適當的監管，因為只有金融圈里的人才有專業的知識理解金融市場，才能評估針對金融市場制定律法的可行性”“一個健康的當代經濟體系必須容納游說者”。他對游說更多表達既得利益集團利益問題開出的藥方是資助代表弱勢群體的游說活動。

　　筆者贊同希勒的觀點。游說是一個各方表達自己意見、民主決策過程的組成部分，雖然也有一些副作用，如富人、既得利益集團更有金錢支持游說，對決策影響更大，但如果沒有游說，一些未經深思熟慮的法律直接出臺，可能造成更不利的后果。美國對游說是規范而非禁止，專門制訂了《游說公開法》《誠信領導及政府公開法》等法案來約束游說活動、要求游說信息披露。而且，游說者也不是所向披靡的。到底游說能否成功，還是取決于社會各方能否達成共識。《1999年金融服務現代化法案》能獲通過，也是多年的經濟繁榮、金融運行相對平穩，而且為和歐洲的全能銀行競爭、去監管成為主流思潮的結果。金融危機后出臺的《多德—弗蘭克法案》，雖經金融業界強烈游說反對，取消了一些限制過嚴的條款，但因為金融危機，加強監管成為壓倒性的思路，金融界不可能通過游說完全改變。《多德—弗蘭克法案》的初稿，可能因危機而存在“超調”，游說修改后也許還更合理了。到底這種方式好不好，還有待未來實踐進一步檢驗。

　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“良法是善治之前提”。何為良法，評價的標準是動態發展的，人們的認識也是不斷深化的，需要有民主的立法過程，才能形成“良法”。民主的立法過程就需要各方充分反映意見，或者說進行博弈和爭論，最后才能達到一個各方都可接受的相對均衡的狀態。該決定也提出，要“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式”“健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。”中國的金融相關法律很多已不能適應市場的發展，亟待修訂，重新進行頂層設計。相關部門規章也在一定程度上存在政出多門、互相矛盾、決策過程不夠民主透明、朝令夕改的問題，很多規章需要上升到法的層面。希望我國能吸收美國游說制度的合理成分，充分給予業界發表自己意見的機會，但又避免美國游說過程的權錢腐敗問題，集思廣益，以公開透明的立法過程，促進國家治理能力的提高。■

　　作者為中國郵政儲蓄銀行資產管理部總經理

　　（責任編輯 紀 崴）