文/羅桂連

　　本文從財務平衡、養老金繳費率、養老金待遇水平等方面分析現行“統賬結合”型企業職工基本養老保險制度的可持續性，測算個人賬戶空帳運行在養老基金總量及個人養老金替代率兩方面的損失，提出了養老金制度結構性改革的方向及政策建議。

　　由于現行“統賬結合”型企業職工基本養老保險制度在設立時遇到國有企業減員增效改革和銀行體制改革，不得不為已經退休的國有企業制度“老人”和提前退休的裁減人員支付養老金，采用了“高費率、混賬管理”等權宜性選擇，在執行過程中大量挪用個人賬戶資金，結構性問題與矛盾逐步暴露，已經來到制度重構的關鍵時刻。

　　存在負外部性

　　一是財政責任不清。政府本應承擔的轉制成本卻沒有承擔，使得巨額轉制成本攪和在新的繳費型養老保險制度中，新制度運行時出現的資金缺口卻由財政埋單。政府財政責任不清，導致各地方統籌單位有內在激勵把責任往上級財政推，并盡可能往中央財政推。國家對基本養老保險缺口采取“實缺實補”的做法，財政成為最終的兜底者，補貼壓力越來越大。

　　政府除了因為沒有承擔轉制成本，對資金缺口擔負有不可推卸的責任，目前的財政責任不清晰還存在以下弊端：一是由于并不清楚轉制成本的規模，不能確定每年到底需要多少財政資金來補償轉制成本，基金缺口到底是由制度設計本身、管理漏洞還是轉制成本造成的，責任就不清，成為一筆糊涂賬；二是由于財政稀里糊涂兜底，其他原因造成的收支不平衡也由財政兜底，會導致在繳費、管理及支付等各個環節均存在道德風險，財政對養老保險的補貼成為無底洞；三是財政的社會保障支出應更多用于社會救助、低保等保障性及福利性支出，如果相當比例的財政資金用來補貼繳費型養老保險制度，必定會擠壓其他方面的資金，形成“劫貧濟富”的逆向再分配效應。

　　二是制約多支柱養老金制度的形成。我國政府在1991年就明確提出要逐步建立起基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的三支柱制度。由于第一支柱基本養老保險的繳費率高達28%，企業繳費負擔重，加上企業年金是自愿性計劃，大部分企業既沒有承受能力，也沒有動力為員工建立企業年金之類的補充養老保險計劃。至2013年末，全國有6.61萬戶企業建立企業年金，參加職工人數僅為2056萬人，占當前參加企業職工基本養老保險繳費人數的6.38%，企業年金基金累計結存6035億元，平均每個成員結存企業年金基金2.94萬元。說明目前企業年金等補充養老金無論從覆蓋率還是積累基金規模等指標來判斷，還遠未達到作為一個支柱的地位。

　　在第一支柱覆蓋面、替代率有限，制度能否持續尚不明晰，第二支柱無法良性發展的情況下，雖然國家對個人養老儲蓄沒有任何優惠政策和制度保障，居民仍被迫轉向非制度化的個人儲蓄，至2013年底城鄉居民儲蓄存款余額高達44.76萬億元。

　　三是制約其他群體的養老金制度改革。公平是社會保障制度的核心理念和基本價值目標。目前我國養老保險制度公平性缺失的原因在于制度上的城鄉分割、區域分割、人群分割，造成代際公平與代內公平出現嚴重的惡化狀況，將威脅社會穩定和經濟發展，在近20年的養老金制度改革進程中，理念上過分強調為國有企業改革提供配套，為經濟發展服務，甚至完全服從于經濟增長，而對制度的公平性關注不夠。

　　我國正在全面推進事業單位分類改革，其中的阻力之一就是養老金制度改革。目前，企業退休人員養老金在絕對數量和年均增長率兩個方面都明顯低于機關事業單位退休人員，差距越來越大。2007年全國政協委員、全國總工會書記處書記李永海在提交的議案中指出：“同樣是退休，就因為企業與事業的身份差異，退休工資居然會差三四倍，甚至更多。全國國有企業退休職工收入偏低的狀況，已經成為社會分配有失公平正義的一個突出矛盾”。

　　可持續性存疑

　　財務平衡分析

　　現行企業職工基本養老保險制度在財務平衡、繳費率、待遇水平等方面都不具有持續性，制度運行偏離了制度設計初衷。總體上，各年度養老基金總收入均大于總支出，但是仔細分析，就會發現現行制度一直收不抵支，赤字運行。

　　一是存在較高的財政補貼。如2013年各級政府財政補貼已達3019億元，占基金總支出比重達16.35%。2000年之后，財政補貼占基金總支出的比重一直超過15%，在2006年高達35.6%，部分欠發達的統籌地區已經超過50%（見表1）。

　　▲表1 企業職工基本養老保險歷年收支平衡情況

　　二是挪用個人賬戶資金。如果按照制度設計，實行社會統籌與個人賬戶嚴格分開管理，將個人賬戶做實，2006年之前按11%的比例進入個人賬戶，2006年之后按8%的比例進入個人賬戶，即使不扣除財政補助，歷年積累余額也低于個人賬戶繳費累積數，如果還考慮個人賬戶的記賬利率甚至合理收益率，基金的缺口更大（見表2）。

　　▲表2 企業職工基本養老保險社會統籌基金歷年收支平衡情況

　　現實中，無奈選擇以“個人賬戶空賬”換取“確保當期養老金發放”，以維持社會穩定。

　　養老保險繳費率分析

　　現行制度規定，企業與個人合計費率為28%。國際勞工組織統計資料顯示：1996年以來，全球各國養老金費率為工資總額的4%～25%，現行制度的繳費率已經達到上限。在統賬結合制度設計之初，世界銀行[微博]推薦的繳費率是9%，但政策制定者考慮到轉制成本、人口老齡化以及預籌積累等因素，規定企業平均繳費率為20%。

　　原測算憑此繳費率不僅可以度過中國的人口老齡化峰值，還預期在2050年可以形成部分積累。而實際情況卻是，企業和個人繳費率高達28%，基金卻收不抵支，依靠挪用個人賬戶及巨量財政補助，才能勉強維持確保當期養老金發放。實際繳費率從1998年的22.18%下降至2013年的14.97%，僅略高于制度繳費率28%的一半（見表3）。

　　▲表3 企業職工基本養老保險實際繳費率測算

　　由于制度設計的繳費率過高，加重企業與個人的繳費負擔，已參保企業拒繳、逃繳、不繳養老保險的現象普遍存在，導致制度覆蓋率低，實際繳費率遠低于制度繳費率。考慮到現有參保職工收入大多高于社會平均工資收入，如將制度進一步擴大到農民工等低收入群體，實際繳費率還會有顯著下降。如果加上醫療、失業、工傷、住房公積金等社會保險繳費，企業的繳費率已經超過40%，再加上補充養老、補充醫療、補充住房公積金繳費，企業繳費率高達職工工資總額的60%，超過企業的承受能力。

　　現行制度繳費率過高也令其不具有可持續性。由于企業對高費率不堪重負，各地在征繳社會保險費的過程中，往往采取各種靈活變通手法，允許或“默許”企業以基本工資，甚至是最低工資，而不是實際工資總額為基數，繳納各項社會保險費。如果通過強化征管提高實際繳費率，可能壓抑企業用工積極性，迫使企業尋求規避社會保險繳費等責任的用工方式，如近年愈演愈烈的勞務派遣等非正式雇傭關系，最終惡化勞資關系，降低社會公平度，影響社會穩定。如果通過降低名義繳費率而不提高征繳能力，則基金的收支平衡又會進一步惡化，影響制度的存續性。

　　因此，必須降低名義繳費率，同時強化征管，做到應收盡收。

　　養老金待遇水平分析

　　在實際運行中，企業職工養老金對社會平均工資的替代率呈逐年下降趨勢（見表4）。

　　▲表4 企業職工基本養老保險待遇水平測算

　　雖然近年多次連續調高企業退休職工養老金，替代率持續快速下降的不利局面仍然沒有明顯變化。如果通過降低養老金替代率實現基本養老保險制度的收支平衡，制度的合法性及合理性將受到嚴重質疑。基本養老保險公信度的下降會直接影響企業和公眾繳費的積極性，甚至產生拒繳的風潮，有可能造成制度崩潰。

　　如果進一步考慮人口老齡化程度的加深、經濟增長與財政增收速度的放緩等因素，未來統賬結合基本養老保險制度的可持續性更是難以保證。原因是現行養老金制度未能形成積累機制，不能為20年后將到來并將持續一、二代人的人口嚴重老齡化階段積累養老資源，長期養老基金缺口在持續加大。

　　由于現行“統賬結合”型企業職工基本養老保險制度在設立時遇到了國有企業減員增效改革和銀行體制改革，不得不為已經退休的國有企業制度“老人”和提前退休的裁減人員支付養老金，采用了“高費率、混賬管理”等權宜性選擇，在執行過程中大量挪用個人賬戶資金，結構性問題與矛盾逐步暴露，已經來到制度重構的關鍵時刻。

　　個人賬戶空帳損失測算

　　目前，部分試點省市僅做實了部分個人賬戶養老基金，未做實的基本養老保險個人賬戶資金納入了財政專戶管理，與社會統籌基金實行混賬管理，用于支付當期退休人員的養老金。政府用記賬利率為個人賬戶養老基金計息，各省公布的記賬利率一般為一年期定期存款利率（見表5）。

　　▲表5 企業職工基本養老保險個人賬戶歷年收益情況

　　從表5可見，1998～2013年的平均年實際投資收益率僅為0.65%，遠低于實際工資增長率和全國社會保障基金實際投資收益率。個人賬戶資金僅實現了本金保值，沒有實現市場平均水平的增值，最終會拉低個人退休收入替代率，失去積累制養老基金的意義。

　　個人賬戶累積額的總量測算

　　如果個人賬戶資金實賬運營，對不同投資收益率情況下的企業職工基本養老保險個人賬戶累積總額進行測算，由于個人賬戶長期空賬運營，會給參加基本養老保險的職工在整體上造成巨量資金損失。在財政對確保基本養老金發放“兜底”的現狀下，個人賬戶累積金額的損失實質上還是要未來財政填補，雖然財政責任的承擔時間往后推移，但是財政承擔的缺口數量卻越滾越大，最終形成巨額財政負擔（見表6）。

　　▲表6 不同投資收益率情況下的企業職工基本養老保險個人賬戶累積總額測算

　　個人養老金替代率的損失測算

　　假設按照〔2005〕38號文的計發公式，工資水平一直與社會平均工資水平相同的職工，繳費30年，領取20年，雇主繳費率20%，個人繳費率8%，則退休后能獲得的基礎養老金替代率為30%（見表7）。

　　▲表7 不同情況下的個人賬戶養老金替代率測算

　　測算結果顯示：一是個人賬戶養老金替代率隨實際投資收益率的增加而提高，隨實際工資增長率的增加而降低；二是要實現一定水平的目標替代率，如實際工資增長率越高，所要求的實際投資收益率也越高；要實現20%左右的目標替代率，實際投資收益率要略高于實際工資增長率約1%；三是我國1998～2013年間年實際工資增長率高達12.07%，要實現20%的目標替代率，要求實際投資收益率高達13.1%，難度很大；四是目前高達12.07%的實際工資增長率不具有可持續性，如實際工資增長率穩定在5%，要實現20%的目標替代率，要求的實際投資收益率為5.4%；如實際工資增長率穩定在4%，要實現20%的目標替代率，要求的實際投資收益率為 4.7%；在資本市場發展成熟的條件下，完全可以實現4%～5%水平的年實際投資收益率。

　　從表7還可以得到：一是在目前空賬運行的情況下，記賬利率超過通貨膨脹率不到1%，而實際工資增長率高達12.07%，個人賬戶預期目標替代率僅為4.16%，基本養老金可以實現的目標替代率僅為34.16%，對職工個人而言，嚴重缺乏效率；二是在目前空賬運行的情況下，如實際工資增長率為5%，個人賬戶預期目標替代率為7.6%，基本養老金的總替代率也僅有37.6%；三是如實際工資增長率為5%，實際投資收益率為5%，個人賬戶的預期目標替代率為18.34%，基本養老金的總替代率可以達到48.34%；四是如實際工資增長率為5%，按全國社會保障基金近十年獲得的實際投資收益率6.33%進行測算，個人賬戶的預期目標替代率為24.53%，基本養老金的總替代率可以達到58.39%。

　　可見，只有真正做到個人賬戶養老金“實賬運營”，獲得一定水平的實際投資收益率，才能實現個人賬戶養老金作為積累式養老金計劃的既定政策目標，為繳費職工提供一定水平的目標替代率。

　　改革與發展

　　從以上測算可知，在現有基本養老保險制度上進行修補無法適應經濟社會發展的需要，改革已經到了制度重構的關鍵時刻。

　　首先，我國養老金制度需要結構性改革，在維持我國基本養老金制度為“社會統籌”與“個人賬戶”相結合的條件下，改革要點是“社會統籌國民化，個人賬戶全民化、市場化”。應由國家、雇主、個人和家庭分別承擔不同但互補的養老責任，建立多層次的養老金制度（見表8）。

　　▲表8 我國養老金制度改革目標模式

　　一是將現存的國家機關和事業單位的退休金、城鎮企業職工的基礎養老金、城鄉居民的基礎養老金、部分城市的養老補貼，以及向老齡人口支付的最低生活保證金等，并軌納入由“國家社會保障稅”支撐的中央統籌非繳費關聯（養老金待遇與個人納稅和繳費情況不關聯）普惠型（覆蓋全體達到退休年齡的人群）基礎養老金，以消除老年貧困，實現人人“老有所養”和社會公平。

　　二是視同繳費人群的事業單位、公務員群體等制度中人，以及制度“老人”的養老金支付引起的轉軌成本，需要通過國有企業利潤分紅、公共財政、土地等公共資源出讓等方式盡快籌資解決。

　　三是整合各類個人賬戶進入統一管理系統，個人賬戶全民化。國家制定一攬子養老儲蓄延期征稅政策，強制雇主向員工養老金個人賬戶繳費，并鼓勵個人“擇時、酌情”儲蓄養老金，讓更多個人擁有伴隨一生的養老金個人賬戶。整合現存的企業職工基本養老保險個人賬戶、企業年金個人賬戶、城鄉居民養老保險個人賬戶等，依法建立養老金個人賬戶管理規則和信息系統，在良好治理下實現養老基金安全投資運營和長期投資凈收益，以實現個人平滑消費，擁有體面的退休生活，應對老齡化危機。

　　其次，完善個人賬戶養老金制度設計和養老基金安全運營機制，發揮個人賬戶養老金的積累功能，以應對人口老齡化的挑戰。整合管理各類養老金個人賬戶，建立統一規范的養老金個人賬戶管理服務平臺，設立個人賬戶養老金集中式清算所及公共信息系統，提升公共服務質量。

　　為確保個人賬戶養老金發揮作用，應強制要求或者通過自動準入制度要求雇主為所有符合資格的員工向合格職業養老金計劃繳費，雇主繳費比例不得低于法定最低比例，逐步提高雇主繳費比例至8%以上，同步逐步降低基本養老保險對雇主和員工的繳費比例要求。

　　員工在稅收政策的激勵下，可以根據個人財務生命周期擇時、酌情選擇確定自己的個人繳費時段及繳費金額。員工可以主動選擇參加雇主發起的單一雇主計劃、所在行業發起的行業性計劃或者盈利性商業機構發起的集合年金計劃，條件成熟時允許符合一定資格條件的個人作為受托人管理自己及其家人的養老金個人賬戶。

　　借鑒英國的經驗，對于未能主動選擇參加個人賬戶養老金計劃的員工，雇主為其自動加入政府發起的養老金個人賬戶管理服務平臺。未能參加合格職業養老金計劃的城鄉居民，可以主動選擇加入政府發起的的養老金個人賬戶管理服務平臺進行養老儲蓄。

　　最后，養老金制度等社會政策設計及立法應廣開言路，經過充分討論達成盡可能廣泛的社會共識。從20世紀90年代以來，國務院及有關部委已頒發一系列關于養老金制度改革的法規與文件，基本養老保險制度模式多次出現重大改變，而這種改變沒有經過充分的論證與廣泛討論，導致各類參保人對現行養老金制度的信心持續性下降，對改革的抵觸情緒逐漸增加。比如，事業單位養老金試點改革文件出臺后，受到事業單位職工的普遍抵制，改革推進的困難程度超過制度設計者的想象。

　　（本文連載于《當代金融家》雜志2015年第4期、第5期）