文/俞 勇

　　——銀行處置機制及其在中國現狀分析（三）

　　民營銀行試點已經鋪開，一個重要的、迫切需要直面的實踐課題是，“風險自擔”四字究竟如何實現？如何在開業前制訂或評價銀行恢復與處置計劃？之于銀行家和監管層而言，下文具有非常重要的意義。以下為《民營銀行：風險這樣自擔》第三部分內容。

　　關鍵特征之七：跨境合作的法律框架條件

　　監管要求

　　具有良好的跨境合作機制是處置計劃制訂和實施的關鍵要素，各司法管轄區域關于跨境合作的法律法規是形成跨境合作機制的根本基礎，可能對其構建產生促進或者阻礙作用。法律框架應授權并且大力鼓勵處置機構盡可能地與境外處置機構達成合作方案。司法管轄區的法律法規中不應該包含由于司法管轄區的官方干預，或由于在其他司法管轄區啟動處置或破產程序而觸發自動措施的有關條款，同時在缺乏有效的國際合作和信息共享，并且需要實現國內穩定時，可以保留國家自由行使措施的權力。當處置機構采取國家自由行使措施時，還應該考慮此措施對其他司法管轄區金融穩定性的影響。

　　處置機構具有對境外公司的當地分支機構進行處置的權力以及有支持境外母國處置機構對境外公司的當地分支機構進行處置的權力（如通過命令將當地管轄區內的資產轉移至境外母國處置機構建立的搭橋機構），或當境外母國處置機構由于他們的作為或不作為影響了當地的金融穩定性，管轄區內的處置機構有權自行采取措施。當處置機構作為東道國處置機構而采取國內自由行使措施時，應該提前公告并與境外母國處置機構溝通協調。國家法律法規規定在同一類債權人之間不能因其國籍、索賠或司法管轄區的位置不同而產生任何歧視。破產程序中的債權人的賠償排序應該是透明的，并且應該將該排序信息對儲戶、保險保單持有人及其他債權人適當披露。

　　無論是通過相互承認的方式還是在國內處置機制下采取與境外母國處置機構處置措施一致的措施，司法管轄區應提供透明、且能夠加快進展的程序來使境外處置措施實行起來。當根據境外母國管轄區的法律來對公司進行處置時，這些認可或支持能夠使境外母國處置機構迅速獲得對公司的控制權或屬于東道國管轄區范圍內的資產。認可或支持境外處置措施，是對在管轄范圍內處置公司的債權人境外處置訴訟的公平對待。處置機構應該有法律上的能力在做好充足的保密要求以及對敏感數據保護的前提下，并且當信息共享對于恢復與處置計劃或者實施處置合作方案非常必要時，處置機構應與境外處置機構分享包括集團整體或單個分支機構的恢復與處置計劃在內的信息。司法管轄區應當設定從境外處置機構收到信息的保密規定和法定保障措施。

　　國內現狀

　　監管機構與其他國家的監管機構主要通過雙邊的條約、諒解備忘錄或監管合作協議進行合作。根據銀監會和證監會[微博]的公開數據，截至2014年4月，銀監會已與50多個其他國家的銀行監管機構達成了雙邊監管合作諒解備忘錄和監管合作協議，證監會已與54個國家和地區的證券和期貨監管機構達成了監管合作諒解備忘錄。盡管這些備忘錄對包括信息交換、市場準入和現場檢查中的合作、人員交流和培訓、監管信息保密、監管工作會談等內容做出了規定，但對于處置過程中的跨境合作仍需補充進一步的內容。

　　針對跨境破產案件相關裁決的執行，就我國法律框架對境外破產判決或裁定在中國的執行問題而言，根據我國《破產法》規定，只要不違反中華人民共和國法律的基本原則，不損害國家主權、安全和社會公共利益，不損害中華人民共和國領域內債權人的合法權益，加上兩個國家簽署了相關的國際條約或雙邊司法條約，或是按互惠原則進行審查，我國法院就可裁定承認和執行外國的破產裁定。但從實證分析的角度考察，在破產法的領域內，承認和執行外國法院的破產裁定將比較困難。實踐中案例也很有限，公開渠道僅查到廣東佛山中院承認意大利法院破產判決案。其原因主要在于：

　　◎ 我國簽訂的雙邊或者多邊條約中鮮有關于破產裁定承認和執行的條約。并且，由于破產案件的復雜性質，各國均不把破產案件視為一般的民事訴訟案件。因此，在制定雙邊或者多邊的司法條約時，往往將破產案件排除在外。

　　◎ 外國破產案件的裁定不同于外國一般民事案件的裁定，破產案件涉及的債權人眾多，債權債務關系復雜，不同國家的破產法律制度存在較大的區別，境內債權人和境外債權人是否受到公平對待是個較難考察的問題。因此，法院在使用“互惠原則”對外國破產裁定進行審查時，也很難掌握尺度。

　　2013年10月24日，中國人民銀行[微博]行長周小川與美國聯邦存款保險公司主席馬丁?格魯恩博格（Martin J. Gruenberg）在北京簽署了《關于合作、技援和跨境處置的諒解備忘錄》（以下簡稱《諒解備忘錄》），對2007年8月雙方曾經簽署的諒解備忘錄進行了進一步的更新。此次《諒解備忘錄》就危機情況下雙方管轄區內金融機構的金融服務、存款保險、金融風險管理、危機管理和恢復處置計劃等方面的協作達成了諸多共識，旨在加強雙方全球金融穩定的信息共享，特別是跨境金融機構恢復與處置方面的交流與協作。盡管《諒解備忘錄》并無法律約束效應，但其簽署有效推動了《中華人民共和國中國人民銀行[微博]法》和《中國人民共和國商業銀行法》等法律的修訂和完善。

　　關鍵特征之八：跨境危機管理工作組（CMG）

　　監管要求

　　針對每一個全球系統重要性金融機構（G-SIFI）都應建立一個跨境管理工作組（CMG），其成員至少包括該G-SIFI的母國和關鍵東道國監管機構、中央銀行、處置機構、財政部，和在對集團處置有重要影響的實體的母國和東道國司法體系中負責擔保計劃的機構，并且還應與公司系統性存在的其他司法體系中的監管機構緊密配合。同時CMG，需要與非CMG成員重要東道國監管機構建立密切的合作關系。

　　所有G-SIFIs的母國和關鍵東道國監管機構應維持CMGs，旨在加強對影響公司的跨境金融危機的防范，并促進該公司的管理和處置。CMGs應在以下方面向FSB審查委員會進行報告：與在CMGs內以及不在CMGs中的東道國當局的配合和和信息共享的進展；在特定機構合作協議下的G-SIFI恢復與處置計劃過程；G-SIFIs的可處置性。

　　國內現狀

　　我國目前入選G-SIFI的金融機構包括中國銀行、中國工商銀行和中國平安集團（含平安銀行），已分別針對該三家全球系統性重要金融機構在境內成立了CMG，并推動跨境危機管理小組的成立，跨境危機管理工作基于整體框架下推行。

　　關鍵特征之九：機構層面的跨境合作協議（COAG）

　　監管要求

　　具有良好的跨境合作機制是處置計劃制訂和實施的關鍵要素，針對每個G-SIFI特有的跨境合作協議應在該G-SIFI母國和主要東道國之間形成。對于所有的G-SIFI，機構層面的跨境合作協議應該在母國以及相關的東道國處置機構之間落實到位。這些協議應該包括：通過CMG建立的合作目標和程序；金融危機前和金融危機發生中，明確當局的作用和職責；制定在危機之前和危機期間的信息共享程序，包括與東道國當局共享未在CMG表達出的信息，在相應的國家法律中有明確的信息共享的法律依據，以及堅守共享信息保密性的安排；制訂恢復與處置計劃中，被處置公司主體和處置過程中其他參與方之間的協調合作過程;制定母國處置機構與東道國處置機構在實行可處置性評估的協調過程；當公司在采取重要措施或災備措施之前已經發生重大惡化趨勢，母國處置機構及時向東道國監管當局通報并協商的過程；提供適當詳細的跨境實施具體處置措施方案，包括搭橋機構和自救的權力;至少每年召開一次涉及母國監管當局和東道國監管當局高級管理層的會議，以評估G-SIFI總體處置策略的健全性。協議應對公眾披露，如果協議中的一方同意公開披露，母國監管當局可以公開協議的大致框架。

　　國內現狀

　　截至2014年5月，尚未針對入選G-SIFI的金融機構與相關的東道國監管當局簽訂機構層面的跨境合作協議，跨境合作協議工作基于整體框架下推行。

　　關鍵特征之十：可處置性評估

　　監管要求

　　處置機構應定期以及在金融機構或宏觀經濟金融環境發生重大變化時對G-SIFI進行可處置性評估，旨在按照公司倒閉對金融系統和整體經濟的影響程度，評估處置方案的可行性和可信度，同時，可處置性評估的結論也應被納入處置計劃的修改完善過程中。處置計劃的制訂和可處置性評估是一個反復循環的過程。在進行可處置性評估時，處置機構應與其他相關監管機構配合進行評估，尤其是在以下方面：關鍵金融服務、支付、清算和結算功能能夠持續進行的程度；集團內敞口的性質和程度，以及如果這些敞口被解除，則其對處置的影響；公司可以傳送足夠細致的準確且及時的信息的能力；跨境合作以及信息共享協議的完善程度。

　　集團可處置性評估應由該G-SIFI的母國監管機構開展，并在考慮東道國監管機構的國內評估的基礎上在該公司CMG范圍內進行協調。對位于其司法管轄內的分支機構進行可處置性評估的東道國處置機構應盡可能與對集團整體進行可處置性評估的母國監管機構配合。

　　為了改進可處置性評估，監管機構或處置機構有權在必要時要求使用適當的措施來降低處置的復雜性和高昂成本，并考慮對業務持續經營的穩健和穩定造成的影響，這些措施包括改變公司經營方式、組織架構等。為了使系統性重要功能能夠持續經營，當局應評估是否需要求對這些功能進行分割，使其成為獨立的法律和經營實體從而免受集團問題的影響。

　　國內現狀

　　目前法律法規中，關于監管機構定期發起對系統重要性金融機構的恢復與處置計劃開展可處置性評估的治理架構、流程等內容均未予以明文規定。就行業實踐而言，我國入選G-SIFI的金融機構目前主要致力于編制恢復與處置計劃，銀監會、人民銀行和證監會等監管機構對管轄范圍內金融機構的恢復與處置計劃進行審閱，初步提出可處置性評估建議，但尚未能按照FSB的要求開展全面的可處置性評估工作。

　　關鍵特征之十一：恢復與處置計劃（RRP）

　　監管要求

　　G-SIFI以及母國監管機構評估認為其倒閉會對金融穩定性產生影響的金融機構應制定完善的、可行和可信的RRP。RRP應考慮可處置性評估的結果和該公司的特質、復雜性、內部關聯性、可替代性水平以及規模。

　　司法管轄應要求這些機構的高級管理層承擔向處置機構提供必要信息的責任，這些信息用于恢復計劃的評估和處置機構制訂處置計劃。這些機構應確保能在危機情況下以及在處置中維持關鍵服務水平協議，并且基礎合約應包含在恢復或處置事件被觸發后防止合約終止的條款以及促進合約向搭橋機構或作為第三方的收購方轉移的條款。

　　對于G-SIFI來說，母國處置機構應牽頭集團處置計劃的制訂，并在這個過程中與該公司CMG所有成員進行協調溝通。CMG成員或者作為該機構系統性存在的司法體系的監管機構的東道國當局應被允許獲得RRPs、信息以及對其司法管轄有影響的措施。東道國處置機構可以為在其司法管轄內的機構業務維護自己的處置計劃，并與母國當局合作以確保計劃與集團計劃一致。

　　監管和處置機構應確保RRPs被定期更新并被該機構的CMG定期審查，此更新應至少每年一次或者當業務或結構發生重要改變時。每個G-SIFI的實質性處置策略應至少每年被母國及相關東道國當局的高層審查，適當的時候該審查還涉及該機構的CEO。實施各處置策略的操作方案應至少每年被母國和相關東道國當局合適的高級官員審查。如果處置機構對RRP不滿意，該處置機構應該要求適當的措施來解決存在的不足，相關母國和東道國當局應被事前咨詢。

　　國內現狀

　　目前尚未針對系統性重要性銀行制定具體的規定與指引。針對入選G-SIFI的金融機構，主要參考FSB相關指引進行可處置性評估，并相應制定RRP。

　　國內現有的兩家全球系統重要性銀行，即于2011年入選的中國銀行和于2013年入選的中國工商銀行，均按照FSB的相關指引編制恢復與處置計劃并進行定期更新。2013年7月入選全球系統重要性保險機構的平安集團(含平安銀行)，自2013年12月起開始起草恢復與處置計劃。

　　關鍵特征之十二：信息獲得及信息共享

　　監管要求

　　司法管轄區的法律、監管或者政策制度不應阻礙對與恢復和處置計劃相關的信息在特定的監管機構間進行信息交流。金融機構應具備一個完善的管理信息系統（MIS），確保在日常和危機情況下都能及時、有序的生成與恢復和處置計劃相關的信息，并且信息可以在不同的層面進行匯總。

　　司法管轄應確保沒有法律、監管或政策障礙來阻礙監管機構、中央銀行、處置機構、財政部以及負責擔保計劃的部門之間的適當信息交流，包括公司的特殊信息。尤其是：在正常和危機時期，與恢復處置計劃以及處置實施相關的所有信息在國內和跨境層面都可以進行分享；與G-SIFI相關的信息共享程序應依照特定機構合作協議設定；必要時根據信息的敏感性，信息共享可能受到一定限制，但在相關母國和東道國當局的最高領導層之間，信息共享應該是透明的。

　　司法體系應要求公司維護一套管理信息系統（MIS），該系統在平時和在處置當中能有序地報送信息，信息在集團層面和法律實體層面都能被獲得。對公司的要求如下：維護一個詳細的清單，包括對其重要法律實體使用的關鍵MIS的描述和位置，該清單與其核心服務和關鍵功能相映射；識別并處理金融集團組成實體間管理信息交流的外在法律限制；作為恢復與處置計劃過程的一部分，證明該公司能夠在短時間內提供實施此計劃所需的基本信息；在法律實體層面維護特定信息，包括集團內部擔保和集團內部“背靠背”式記錄的交易的相關信息。

　　國內現狀

　　因尚未制定具體的恢復與處置計劃指引，對于相關信息與收據收集、報送與共享等也尚未建立相關的規定和要求。入選G-SIFI的金融機構主要參考FSB相關指引制定恢復與處置計劃，針對制定RRP過程中所需的數據、信息等，各家金融機構主要通過現有系統提供、手工報送等方式收集與匯總。

　　（本文刊載于《當代金融家》雜志2015年第2期）