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PPP能否成為化解地方債務(wù)的良藥

2015年03月10日 13:47  《當(dāng)代金融家》  收藏本文     

  主持/本刊記者 韓松 文/本刊記者 楊丹

  陳新平 中國財政部財政科學(xué)研究所金融研究室研究員

  陸大平中鐵信托有限責(zé)任公司金融同業(yè)部兼華北財富中心總經(jīng)理

  宋文軍 光大興隴信托有限責(zé)任公司信托業(yè)務(wù)中心董事、副總經(jīng)理

  陳 斌 中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司研究發(fā)展部

  新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資,地方債是一個繞不過去的話題。國務(wù)院43號文明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制,在地方債的重壓下,政府與社會資本合作(PPP)模式,迅速引發(fā)追捧。2014年12月4日,財政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件,為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。眼下,當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)混亂、債務(wù)數(shù)量急劇增長、債務(wù)風(fēng)險聚集時,有人認(rèn)為,PPP作為創(chuàng)新的償債模式,可以引入更多民營資本,明年各地將掀起一番PPP熱潮,大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目將采用PPP模式來嘗試創(chuàng)新融資,對其化解地方政府債務(wù)壓力的功用寄予厚望;但也有觀點認(rèn)為,PPP模式并沒有減少政府債務(wù),而是政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中角色和模式的轉(zhuǎn)變,另外,究竟有多少民資愿意參與、PPP模式是否適合所有領(lǐng)域也被質(zhì)疑。PPP模式能否成為化解地方債務(wù)的良藥?

  茶話

  何謂PPP模式

  公私合作伙伴關(guān)系

  陳新平: 所謂的“PPP”是指公共部門(政府)與私人部門之間建立的長期合作關(guān)系,涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政策合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個領(lǐng)域。第一,PPP是Public-Private-Partnership的簡稱,直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”,在我國的官方文件中稱為“政府與社會資本合作模式”。目前在國內(nèi)推廣的PPP主要是針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域來講的。第二,基礎(chǔ)設(shè)施項目方案的設(shè)計、建設(shè)、融資以及運(yùn)營維護(hù)等環(huán)節(jié)大多是由私人部門實施完成的。第三,私人投資回報方式分為三種:“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”,以及二者相結(jié)合的方式。第四,關(guān)于PPP項目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系問題,項目公司資產(chǎn)在合同期結(jié)束以后,一般需要以有償或者無償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)移給政府。

  基礎(chǔ)設(shè)施投資的特征

  陳新平: 在PPP模式下,項目的前期投入非常大,屬于資本密集型投資,因此,需要對基礎(chǔ)設(shè)施投資的基本特征有一個全面的認(rèn)識:第一,資產(chǎn)的專用性。基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)不同于一般的通用型資產(chǎn),其轉(zhuǎn)讓交易會受到市場需求量的制約,例如污水處理廠的機(jī)器設(shè)備,專用性非常強(qiáng),這些設(shè)施很難用于其他方面。第二,資產(chǎn)使用的配套性。項目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要與現(xiàn)有的市政設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)對接使用。第三,基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的自然壟斷性。很多PPP項目建成之后,即具有很高的自然壟斷性,如石油、天然氣運(yùn)輸管道,以及高鐵、地鐵類的基礎(chǔ)設(shè)施均具有明顯的自然壟斷特征。

  并不意味政府能推掉財政支出責(zé)任

  陳新平: 利用PPP模式并不意味著政府可以把其財政支出責(zé)任推卸給私人部門。前面已經(jīng)提到私人部門從事PPP項目投資有三種回報方式,顯然,其中的“政府付費(fèi)”方式直接構(gòu)成政府當(dāng)前及以后若干年度的財政支出責(zé)任,只不過是相較于傳統(tǒng)的政府采購模式,PPP模式可使政府把原來的一次性付費(fèi)變成分期“付款”而已。即使是在“使用者付費(fèi)”的方式下,政府仍可能要承擔(dān)一定的財政支出責(zé)任,即如果項目建成后的實際服務(wù)需求量達(dá)不到私人部門收回投資的預(yù)期值,那么,政府需要通過相應(yīng)的財政補(bǔ)貼來維持項目的正常運(yùn)行。

  存量債務(wù)何去何從

  陸大平:如何處理地方政府存量債務(wù)近來備受業(yè)界關(guān)注,事實上,無論是政府平臺項目還是政信合作信托,包括銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)的主觀上還是希望能將其已有的存續(xù)業(yè)務(wù)納入到政府預(yù)算管理中。說到底,現(xiàn)有的平臺之所以能夠獲得如此多的金融支持,歸根結(jié)底還是其背后有地方政府的背書。對于存量債務(wù)問題,我們不僅要承接歷史,更要著眼未來。

  要找準(zhǔn)角色定位

  陸大平: 國務(wù)院43號文和財政部下發(fā)的76號文等若干文件相繼出臺之后,業(yè)界關(guān)于PPP的討論與研討風(fēng)氣日盛。PPP模式既是化解地方政府債務(wù)壓力的一種手段,也是推進(jìn)地方國資改革(混合所有制改革)、地方融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重大舉措。站在這個層面去規(guī)劃未來,作為金融機(jī)構(gòu)目前的首要任務(wù)是要找準(zhǔn)角色定位,然后再來討論如何參與到這一偉大的變革之中。

  PPP模式下,金融機(jī)構(gòu)將面臨融資主體的幾大變化,這些變化有些可能會對金融體系現(xiàn)有的風(fēng)險管控手段形成挑戰(zhàn):一是融資主體的變化。前面提到的地方融資平臺背后的地方政府沒有了,實際的債務(wù)人由政府變成了企業(yè)。而這個企業(yè)即在PPP模式下成為一個混合所有制的SPV(特殊目的載體)項目公司,這就派生出了第二個問題:信用評價的變化。政府信用變成了企業(yè)信用,而我們金融體系現(xiàn)有的風(fēng)險控制框架中更注重的是融資主體自身的信用,這個SPV(特殊目的載體)是基于某一個基礎(chǔ)設(shè)施項目(譬如地鐵)而成立的項目公司,這種收益偏低、抵押品處置“費(fèi)勁”的項目能否通得過金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險評審?三是期限結(jié)構(gòu)的變化,特別是對于銀行、信托來說,其負(fù)債以短期為主,而PPP模式下,債務(wù)期限無疑是要拉長很多倍,而融資的成本又不能太高。

  我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期以來是國有資本占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域,社會民營資本在該領(lǐng)域的參與度嚴(yán)重不足,而且體量相比之下也不夠大,單純以社會民營資本作為主體,很難通過金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的風(fēng)控篩查。換言之,純粹的民營企業(yè)還沒有足夠強(qiáng)大到能夠作為PPP中的一個P(Private),如果完全依靠民營企業(yè)獨(dú)立去做,我認(rèn)為很難獲得必要的金融支持,沒有必要的財務(wù)杠桿支持,事情推進(jìn)會很困難。

  43號文中要求基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式廣泛吸收社會資本參與。我個人理解,這個“社會資本”中不僅包括民營資本,也包括現(xiàn)有的政府融資平臺,還包括國有企業(yè),甚至央企資本,并且它們在PPP之中應(yīng)該占據(jù)重要的地位。

  傳統(tǒng)BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)模式應(yīng)該是較為典型的PPP模式,我們以此為例。

  在未來城鎮(zhèn)化的壓力下,地方政府仍有大量的基礎(chǔ)設(shè)施類項目需要上馬。這些年地方政府為了推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速上平臺,BT(建設(shè)—移交)融資模式大行其道,建設(shè)企業(yè)投資充當(dāng)了主力,項目完成后移交地方政府,政府交給平臺公司運(yùn)營。地方政府買單,當(dāng)期債務(wù)壓力很大。而從現(xiàn)行的PPP模式來看,建設(shè)—運(yùn)營—移交是一個全生命周期,建設(shè)投資要通過運(yùn)營來逐步收回并獲取相應(yīng)利潤,PPP的關(guān)鍵在運(yùn)營,而這些又是建筑企業(yè)的短板,短期內(nèi)難以補(bǔ)上來。而真正能夠承擔(dān)起運(yùn)營職能的往往是政府的各個平臺公司。因此,政府平臺公司的運(yùn)營化改造,將成為其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一個重要方向。

  實操層面的可行的方案應(yīng)該是這樣的:基于某一個基礎(chǔ)設(shè)施的項目,由社會資本+金融資本共同成立一個混合所有制的SPV項目公司,這個社會資本由現(xiàn)有的平臺公司、建設(shè)施工開發(fā)類的企業(yè)、民營資本組成。在這個SPV項目公司中,建筑開發(fā)類企業(yè)負(fù)責(zé)項目的建設(shè),平臺公司承擔(dān)運(yùn)營的功能,而金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。而金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過審慎選擇,融入?yún)⑴c項目之中,對風(fēng)險的把握更為精準(zhǔn),有利于打破現(xiàn)有的風(fēng)險度量手段上的局限。這也是現(xiàn)行的PPP案例中相對成熟的操作方案。

  這一模式下,現(xiàn)有的平臺公司未來逐步被改造成為專業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營類公司,承擔(dān)傳統(tǒng)的BOT中運(yùn)營的職能,社會資本與金融資本深度參與其中,作為項目公司的公司股東通過公司分紅或平臺公司回購股權(quán)等方式實現(xiàn)退出;而SPV項目公司作為混合所有制企業(yè)對外獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任,實現(xiàn)了與政府信用的脫鉤。

  財權(quán)與事權(quán)不匹配

  宋文軍:PPP是在整頓地方債務(wù)的大背景下出臺的,雖然地方債務(wù)的量在2010年至2013年增加了10萬億人民幣,但是審計署對地方債務(wù)的評價還是肯定的,即這些地方債務(wù)最后大部分形成優(yōu)良資產(chǎn)。我國地方債務(wù)的總量從數(shù)據(jù)上分析仍然在一個可控的范圍之內(nèi),這是由債務(wù)結(jié)構(gòu)決定的。中國的債務(wù)結(jié)構(gòu)與歐美的債務(wù)結(jié)構(gòu)不同,歐美的債務(wù)是社會福利或者是醫(yī)療保健,是已經(jīng)消費(fèi)掉的部分,并且是需要未來的稅收彌補(bǔ)的。

  而中國的地方債務(wù)問題主要是事權(quán)與財權(quán)不匹配,地方政府要做事情,受限于融資渠道狹窄,所以形成了社會上對于地方債務(wù)總量過于擔(dān)憂的局面。推廣PPP,如果項目能夠形成優(yōu)良資產(chǎn),不論是政府做還是融資平臺做,現(xiàn)金流回報就沒有問題,債務(wù)也不會像預(yù)估的那樣可怕。國家發(fā)改委于2014年10月17日已經(jīng)批復(fù)廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項目試點發(fā)行8億元項目收益票據(jù)。值得注意的是,這是國內(nèi)首只以公募形式發(fā)行的項目收益?zhèn)l(fā)行期限為10年,募投項目主要用于解決廣州市區(qū)南部的垃圾處理問題。同時,項目建設(shè)運(yùn)營主體的股東及實際控制人分別對債券本息提供差額補(bǔ)償,確保債券的本息償付。

  PPP模式最早從上海開始,現(xiàn)在地方政府顯性負(fù)債明顯,或者說很多政府已經(jīng)負(fù)債。在這樣的背景下,第一,相關(guān)法律法規(guī)亟待完善;第二,如何處理風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制;第三,如何制定利益分配機(jī)制,也就是盈利后如何與政府切割蛋糕的問題。地方政府是讓有現(xiàn)金流的企業(yè),通過好項目或者產(chǎn)業(yè)收益來拉動,同時降低資產(chǎn)負(fù)債率。

  基于對風(fēng)險的控制

  陳新平:第一,金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項目時,首先要轉(zhuǎn)變的是觀念,不能用原來的傳統(tǒng)觀念做PPP。無論是商業(yè)銀行向PPP項目公司提供貸款,還是各類投資基金向PPP項目進(jìn)行股權(quán)投資,主要應(yīng)考察和評估PPP項目是否有長期、穩(wěn)定和可持續(xù)的現(xiàn)金流收入,而不是看PPP項目的可抵押資產(chǎn)、歷年的盈利記錄等。

  第二,對金融機(jī)構(gòu)或者投資者來講,也要對PPP有一個正確的認(rèn)識,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不總是一個高額回報的行業(yè)和領(lǐng)域。在參與PPP 模式下的投融資活動時,要對PPP的本質(zhì)有一個清醒的認(rèn)識,它是一個高債務(wù)杠桿的融資工具,跨度是幾十年,所以PPP項目風(fēng)險控制和傳統(tǒng)項目下的風(fēng)險控制是不一樣的。

  第三,關(guān)于立法、監(jiān)管政策的問題,有關(guān)部門正在起草、制定相關(guān)的政策法規(guī),目前還沒有專門的法律來規(guī)范PPP項目的運(yùn)作。所以,金融機(jī)構(gòu)或投資者在和地方政府進(jìn)行PPP項目合作時,要從實際出發(fā),把自身的風(fēng)險控制好。。

  陳斌:從承債主體視角看,地方政府與PPP模式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施項目,只是承債主體不同,PPP模式有利于降低政府融資平臺新增債務(wù),但同時增加了PPP模式中項目公司的債務(wù),因為PPP模式中的項目公司都是通過高杠桿模式,即以極少的項目金加上極高的負(fù)債來完成項目建設(shè),所以從宏觀層面來看待這個問題,PPP模式雖然引進(jìn)了一部分社會資本,但是大量建設(shè)資金還是通過借債來完成,債務(wù)始終是存在的,只是承債主體不同而已。如果PPP模式中的項目公司還是只能發(fā)行中短期債務(wù),或者通過銀行貸款或者其他影子銀行渠道的短期債務(wù),那么PPP模式中的項目公司勢必陷入當(dāng)前政府融資平臺一樣的債務(wù)泥潭,債務(wù)短期化與建設(shè)項目長周期是困撓地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問題所在,然而PPP模式并不是主要解決此問題,而是想通過引入更多市場機(jī)制提高項目運(yùn)作的效率。這樣就很明顯了,只有改革我國金融體系,發(fā)展長期債券市場,允許市場主體發(fā)行20年、30年長期債券,解決了城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目資金期限錯配問題,PPP模式才能更好地發(fā)揮它應(yīng)有的作用,同時通過長、短期債務(wù)重組轉(zhuǎn)換,拉長負(fù)債久期,也是解決我國地方政府債務(wù)問題的重要應(yīng)對之策。

  PPP在國內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制

  陳新平:財政部在2014年9月23日發(fā)布了的76號文,即《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》,但它還不是關(guān)于PPP的操作指南文件,從某種意義上來講它帶有宣傳性質(zhì),是在做前期的一些宣傳工作,比如這里面主要講到的一些問題,

  第一,就是要先建立一批示范項目。目前財政部已經(jīng)確定了30個示范項目,目的是通過示范項目的運(yùn)作,積累PPP運(yùn)作與管理經(jīng)驗,這為今后制定一些相關(guān)的法律法規(guī)提供一些經(jīng)驗。

  第二,76號文中還談到了財政部門的管理職能,因為PPP模式的推廣涉及私人部門投資收回的方式,分別是“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”,以及二者結(jié)合的方式。如果政府付費(fèi)的話,對政府來講是一個財政上的支出壓力,即使在“使用者付費(fèi)”這個方式下,政府也有補(bǔ)貼的一個責(zé)任在里面,所以,可能會形成政府的當(dāng)期或以后年度的支付壓力。同時財政部門在PPP模式下還有著不可推卸的監(jiān)管責(zé)任,就是防范財政風(fēng)險。

  第三,關(guān)于選擇合作伙伴的問題,PPP模式中政府的合作伙伴就是社會資本,那么該如何來選擇社會資本?要依據(jù)并遵循我國現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律中的有關(guān)規(guī)定。

  第四,要完善項目合同。社會資本在跟政府開展PPP項目時,有關(guān)部門會制定一個指導(dǎo)性的格式化、標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本。當(dāng)然每一個地方政府需要在標(biāo)準(zhǔn)合同文本下,根據(jù)地方的不同情況做一些相應(yīng)的修改和調(diào)整。

  第五,關(guān)于項目績效評估的問題,凡是涉及政府投資的項目,都要進(jìn)行績效評估。另外就是所謂的組織管理問題,按照國外的經(jīng)驗來看,政府需要設(shè)立一個專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),從PPP合同的簽訂、執(zhí)行,到雙方是否履行了各自的義務(wù),再到合同的終止等方面來行使它的監(jiān)管權(quán)力,這個機(jī)構(gòu)在國外一般叫PPP中心,該中心設(shè)立在財政部,是國家級的機(jī)構(gòu),職能就是負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定、項目審查、項目指導(dǎo)與監(jiān)督,以及相關(guān)培訓(xùn)等。

  利益分配VS風(fēng)險分擔(dān)

  陳新平:第一,如果說某個項目本身現(xiàn)金流很好,且能夠盈利,那么,政府就沒有必要通過PPP的方式來實施,之所以政府參與其中是由這些項目本身涉及社會公共利益決定的。基礎(chǔ)設(shè)施基本上都是涉及公共服務(wù)、涉及民生領(lǐng)域,政府有責(zé)任保障一般公眾的基本利益,而社會資本的首要目的就是利潤最大化,比如地鐵漲價,涉及千家萬戶的生活問題,所以這類項目不能單純依靠社會資本,不能完全推市場化,需要有政府參與并適度控制。

  第二,相比之下,國外PPP項目分類比較清楚,對公共事業(yè)或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目,凡現(xiàn)金流能夠自我覆蓋,即PPP項目能夠?qū)崿F(xiàn)自我盈虧的,政府一般通過特許經(jīng)營的方式與私人部門合作,項目投資回收方式為“使用者付費(fèi)”,這類項目常稱為“特許類PPP”;凡現(xiàn)金流不能自我覆蓋,或說財務(wù)上不能夠自我獨(dú)立的項目,政府一般通過補(bǔ)貼或擔(dān)保的形式使項目具備相應(yīng)的現(xiàn)金流,或者直接采用“政府付費(fèi)”的方式與私人部門合作,這類項目常稱為“合約類PPP”。相應(yīng)地,劃分風(fēng)險責(zé)任,有些國家會針對“特許類PPP”和“合約類PPP”制定不同的法律,如巴西和克羅地亞均針對財務(wù)上自我獨(dú)立的項目設(shè)立了《特許法》,針對財務(wù)上需要政府補(bǔ)貼擔(dān)保或付費(fèi)的項目設(shè)立了《PPP法》。對于超額利潤的分配問題,有些國家的做法是不允許分配給項目公司的股東,而是進(jìn)行再投資。

  第三,在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并不是所有的項目都適合通過PPP模式來運(yùn)營,采用PPP模式,應(yīng)該有嚴(yán)格的項目評估過程,包括進(jìn)行項目的可行性分析等。具體地講,決定是否采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的一種決策工具叫VfM(Value for Money),可譯為“物有所值”,是判斷項目是否適合PPP模式的評估方法。政府在立項前需對項目進(jìn)行物有所值評估,計算項目的全生命周期成本,再對其進(jìn)行折現(xiàn),獲得PPP模式下的項目成本凈現(xiàn)值,同時,還要計算出在政府傳統(tǒng)采購模式下的項目成本凈現(xiàn)值,如果傳統(tǒng)采購模式下的項目成本凈現(xiàn)值高于PPP模式下的項目成本凈現(xiàn)值,那么就采用PPP模式;反之,則仍采用傳統(tǒng)的采購模式從事項目建設(shè)。

  第四,在PPP模式下,還涉及一個“項目融資”的概念。首先,與傳統(tǒng)的企業(yè)融資不同,PPP項目的融資期限長、項目的前期成本費(fèi)用高且資本需求量非常大。PPP項目在進(jìn)入開工建設(shè)階段之前,項目的各種準(zhǔn)備費(fèi)用,如會計和律師費(fèi)用都很高,所以,像我們某些地方政府的小項目,不鼓勵用PPP模式來運(yùn)作。其次, PPP項目合同到期后,項目資產(chǎn)需要移交給地方政府,產(chǎn)權(quán)不歸項目公司所有,所以要用項目公司的資產(chǎn)抵押來申請銀行貸款,往往會遇到很多問題,這一點與一般傳統(tǒng)企業(yè)的融資是有區(qū)別的。因此,作為金融機(jī)構(gòu)無論是銀行還是信托公司,未來在向項目公司提供貸款或投資時,要考慮的風(fēng)險就在這里。

  風(fēng)控體系有待完善

  宋文軍:從融資性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為投資性業(yè)務(wù),涉及如何突破嚴(yán)格的風(fēng)控等一系列問題。一方面,比如我們在2014年11月初與某地方政府談了一些項目,其中包括有些五六年才能做的項目,在短期內(nèi)很難把現(xiàn)金流出來的項目,我們作為資本方,現(xiàn)在已經(jīng)與兩家運(yùn)營管理方合作,并且與政府簽訂三方協(xié)議,現(xiàn)在困擾我們的是缺乏一個明確的政策層面的答案。另一方面,由于投資專業(yè)人才的缺乏,如何與政府有效溝通和談判,在法律上是否受到保護(hù),這些法律和政策層面的風(fēng)險是我們非常關(guān)心的。如果這些問題能夠解決,其他事情就迎刃而解了。

  比如,利用光大集團(tuán)與各地方政府的良好合作渠道,民營資本可通過信托的制度優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢充分地與地方政府展開合作,2014年11月5日光大集團(tuán)與江西省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,光大各集團(tuán)單位充分“集團(tuán)聯(lián)動”將資源充分發(fā)揮,對于光大信托而言,也歡迎集團(tuán)外的社會資本通過此渠道與地方政府展開雙贏的合作。

  要看是哪個層面引起的風(fēng)險

  陳新平:此前,財政部76號文中談到風(fēng)險分擔(dān)的問題,按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則,誰最有能力來管控某類風(fēng)險,這類風(fēng)險就由誰就來承擔(dān),如項目的設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本來承擔(dān),涉及政策、法律變動的風(fēng)險,最低需求風(fēng)險由政府承擔(dān)。

  我個人的觀點是,無論是政策風(fēng)險,還是法律變動風(fēng)險,其具體的分擔(dān)還要看是哪個層面引起的風(fēng)險。按照國際慣例,一般來說,商業(yè)性風(fēng)險由社會資本承擔(dān),政策與法律變動風(fēng)險由政府承擔(dān),但在援引國際慣例時,還要具體情況具體分析,不能籠統(tǒng)地講政策、法律變動風(fēng)險就一定由政府來承擔(dān),這里需要分清兩個問題:一看政策法律變動是由哪級政府引起的,二看此類政策法律變動風(fēng)險誰最有能力來管控。如,中央政府的政策法律變動是地方政府左右不了,也是不能控制的,顯然,由中央政府政策或法律變動給地方政府與社會資本合作的PPP項目帶來的風(fēng)險,就不應(yīng)由地方政府來承擔(dān),或者說不應(yīng)由地方政府獨(dú)自承擔(dān),否則就違反了“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則,當(dāng)然,如果中央政府的政策或法律變動給其自身與社會資本合作的PPP項目帶來了相應(yīng)的不確定性,那么,由中央政府來承擔(dān)相應(yīng)的政策或法律變動風(fēng)險,則是合理的。從嚴(yán)格意義上講,關(guān)于風(fēng)險承擔(dān)的問題我認(rèn)為應(yīng)該分得更細(xì)一些。

  要適應(yīng)新的游戲規(guī)則

  陳新平:金融機(jī)構(gòu)和各類投資者要逐漸適應(yīng)PPP模式下的新的游戲規(guī)則,比如,商業(yè)銀行在對PPP項目公司貸款進(jìn)行風(fēng)險評估時,不能完全照搬一般企業(yè)貸款的風(fēng)險評估辦法,也不能憑借項目公司的資產(chǎn)規(guī)模或歷史盈利記錄來做貸款與否的判斷,而應(yīng)看重項目公司是否有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入,以及PPP合同授予項目公司的具體權(quán)利。

  (本文刊載于《當(dāng)代金融家》雜志2015年第1期)

文章關(guān)鍵詞: 當(dāng)代金融家銀行監(jiān)管

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