文/李永森 王曉

　　允許地方政府自行發行地方政府債券，不僅是加快地方基礎設施建設、促進地區經濟發展、提高地區經濟競爭力，提高我國綜合實力的內在要求，還是進一步防范和化解地區風險、完善分稅制下的財政體制改革的客觀需要。

　　中國城鎮化進程的推進使地方政府融資困難問題日益顯現，地方政府的資金缺口亟須新的融資模式來解決，盡管地方政府借“殼”融資發行了類似于發達國家的準地方政府債券，但是準地方政府債券卻在實質上區別于真正意義上的地方政府債券，因此也暴露了不少的問題。

　　如地方政府隱性擔保現象普遍、投資者更關注地方擔保而忽視企業信息、發債企業信息披露不完全、地方政府對“準地方政府債券”的擔保使隱性負債問題加重等。從長遠來看，準地方政府債券并不是一個規范的市場化產物，只能是在我國現行的經濟環境和制度框架下的一種過渡性金融產品。

　　通過不斷改善地方政府的發債環境，提供有利地方政府的發債政策，有力地將地方政府推向市場，使地方政府逐步接受市場規則，這種舉動有利于打破地方政府長期形成的過度舉債思維，加強地方政府對自身財政狀況的管理。

　　中國仍應學習其他國家的成功經驗，允許地方政府自行發行地方政府債券。這不僅是加快地方基礎設施建設、促進地區經濟發展、提高地區經濟競爭力，提高我國綜合實力的內在要求，還是進一步防范和化解地區風險、完善分稅制下的財政體制改革的客觀需要。

　　中國發行地方政府債券面臨的問題

　　法律法規的限制

　　我國諸多法律法規都不允許地方政府以債務人身份融資，成為地方政府發行地方政府債券的法律障礙。如原《預算法》規定地方政府不得發行地方政府債券（2014年8月31日，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預算法，自2015年1月1日起施行）；中國人民銀行[微博]《貸款通則》中規定，“借款人應當是工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。”《中華人民共和國擔保法》規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”這些法律從客觀上杜絕了地方政府自行發債的可能性。

　　地方政府財政獨立不夠

　　財政獨立是地方政府擁有自主發行債券的權利的先決條件。中國雖于1994年進行了分稅制改革，但目前中央與地方的事權和財權劃分仍然不夠明確，地方政府職能未能充分發揮，地方財政負債缺乏強有力的制度約束，一旦地方政府發行的債券無力償還，中央政府作為地方政府堅實的后盾必將代其償還，這樣就無形中加重了中央政府的債務負擔，使得中央政府的債務規模無法得到有效控制，以致超出中央政府的預算控制范圍。

　　地方政府追求政績的濫發債現象

　　倘若上述兩個問題都順利得以解決，地方政府被允許自行發債，我們也不得不面對地方政府過度的投資欲望與地方政府本身的財力不匹配所引起的信用風險問題。不能否認，在當前地方政府融資困難的前提下，我國地方政府官員都不惜動用一切資源和力量爭取中央的資金支持進行投資，從而提高自己的政績。可想而知，如果中央政府對地方政府放權——允許地方政府發行地方政府債券，地方政府擁有了充分的自主權，地方政府官員就會很少考慮地方財政的實力以及投資的效率，追求政績的愿望會不斷驅使地方官員通過發行債券籌得資金進行投資。在這樣的利益驅動下，如果地方政府取得舉債權且缺乏上級部門強有力的約束，結果可能只是助長了地方政府的盲目投資行為，出現濫發債現象。

　　中國發行地方政府債券的政策建議

　　中國目前已具備了發行地方政府債券的一些基礎和前提，完全放開對地方政府的監管，允許其自行通過地方政府債券融資，需要在以下幾個方面做出改進。

　　適當借鑒國外的經驗

　　美國在市政債券發行機制以及監管方面具備了非常豐富的經驗，中國應該吸取其先進的管理經驗。同時，需要特別注意，由于兩國政治體制和經濟發展環境不同，中國必須探索適合中國國情的地方政府債券的運行機制。當前中國新型城鎮化建設對資金需求強烈，因此應穩步推進地方政府債券試點，不斷總結經驗，循序漸進，迎接未來地方政府債券發行的常態化。

　　完善分稅制制度

　　中國從1994年開始推行分稅制改革，這在一定程度上提高了地方政府的自主權，但是由于地方政府和中央政府財權、事權的不統一，也造成了如今地方政府融資的沉重負擔。如何處理好中央與地方的事權與財權關系，進一步完善分稅制改革，對地方政府自行發行地方政府債券尤其重要。中央與地方權責明晰，不但可以進一步強化地方政府發行地方政府債券的資金流來源，為發行的債券提供信用擔保，而且可以弱化中央政府對地方政府的隱形擔保扶持責任，提高各級政府的辦事效率。

　　完善制度規則體系

　　修訂后的《預算法》自2015年1月1日起施行，該法案增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從發債主體、資金用途、舉債規模、發債方式和風險控制五個方面作出限制性規定。2014年10月國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，財政部印發了《2014 年地方政府債券自發自還試點辦法》。此外，還需對地方政府債券發行、流通、償還等制定相應的配套規則，完善規則體系，確保步入地方政府債券規范發展的道路。長遠來看，應考慮著手研究制定《地方公債法》和《地方政府破產法》。

　　建立配套信用評級制度

　　建立地方政府信用評級制度從而充分發揮信用評級的風險揭示功能和債券定價指示作用，是我國地方政府債發展的基礎前提，是地方政府債券市場化發行的重中之重。目前我國的準地方政府債券已顯現出地方政府債的雛形，客觀上要求國內信用評級機構對地方政府信用進行評級，從而方便投資者放心投資。但國務院辦公廳曾于1995年發布了《關于地方政府不得對外舉債和進行信用評級的通知》，對地方政府舉債和信用評級進行限制。鑒于地方政府自行發行地方政府債券已勢在必行，因此開展對地方政府的信用評級已是當務之急，建議修改此項規定，允許國內評級機構對地方政府進行信用評級，建立地方政府債券信用評級機制。

　　（作者單位為中國青年政治學院經濟管理學院，本文刊載于《當代金融家》雜志2015年第1期）

　　）