文/曾 剛

　　在中國(guó)目前的階段建立顯性存款保險(xiǎn)制度，其利弊得失與國(guó)際主流研究和實(shí)踐所提供的結(jié)論或許不完全相同。顯性存款保險(xiǎn)對(duì)于中國(guó)而言的核心價(jià)值，恰恰在于降低了因過(guò)度保障而引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　醞釀多年的存款保險(xiǎn)制度終于漸行漸近。2014年11月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布由中國(guó)人民銀行[微博]起草的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見稿》），勾勒出中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的大致輪廓。

　　《意見稿》主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面。

　　首先是參與機(jī)構(gòu)范圍。《意見稿》要求在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的從事存款吸收業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，包括商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等，均需加入存款保險(xiǎn)。

　　其次是有限保險(xiǎn)。這也是國(guó)際實(shí)踐的主流模式，“有限”體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是只對(duì)部分類型的存款賬戶提供保障，在《意見稿》中，金融同業(yè)存款以及其他一些特定存款（如商業(yè)銀行高管在其就職銀行的存款）不在保險(xiǎn)范圍；二是只對(duì)限額以下的賬戶提供全額保障，限額以上部分的償付，主要來(lái)自清算財(cái)產(chǎn)。目前，《意見稿》規(guī)定的償付限額為50萬(wàn)元人民幣。

　　再次是存款保險(xiǎn)制度的組織形式。目前采取了操作上更為易行，也更簡(jiǎn)單的存款保險(xiǎn)基金，而非常見的獨(dú)立法人模式。

　　最后是保險(xiǎn)費(fèi)率的確定。《意見稿》提到，存款保險(xiǎn)費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率兩部分組成構(gòu)成。根據(jù)國(guó)際實(shí)踐，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率將根據(jù)投保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)大小而有所差異。盡管《意見稿》并未列出具體的費(fèi)率，但從其附件《存款保險(xiǎn)知識(shí)專家問答》中的描述“存款保險(xiǎn)制度建立后，只是小比例地向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，費(fèi)率水平遠(yuǎn)低于絕大多數(shù)國(guó)家存款保險(xiǎn)制度起步時(shí)的水平和現(xiàn)行水平”，估計(jì)不會(huì)給銀行造成太大負(fù)擔(dān)。

　　從理論上講，作為現(xiàn)代金融體系中重要的組成部分，存款保險(xiǎn)主要發(fā)揮著兩方面的功能。其一是金融安全網(wǎng)，通過(guò)為數(shù)量眾多的小額儲(chǔ)戶提供保險(xiǎn)，來(lái)降低因恐慌而引發(fā)的銀行擠兌，阻止危機(jī)的擴(kuò)散和升級(jí)。次貸危機(jī)以來(lái)，各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定方面都發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。其二，通過(guò)限制風(fēng)險(xiǎn)外溢，存款保險(xiǎn)制度為問題銀行的破產(chǎn)倒閉創(chuàng)造了條件。在實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通常也是銀行破產(chǎn)處置過(guò)程的重要參與者，是金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制的核心要素之一。

　　不過(guò)，對(duì)于中國(guó)這樣長(zhǎng)期實(shí)行隱性擔(dān)保，且正處于利率市場(chǎng)化改革加速階段的經(jīng)濟(jì)體而言，存款保險(xiǎn)制度的意義與理論上描述的情形多少有所不同。對(duì)儲(chǔ)戶而言，政府隱性擔(dān)保事實(shí)上是一種全額保險(xiǎn)，其保障程度及范圍要高于顯性存款保險(xiǎn)制度的限額保險(xiǎn)（只對(duì)限額以內(nèi)的特定賬戶提供保險(xiǎn)）。而從銀行的角度，政府動(dòng)員資源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置的能力也要強(qiáng)于一般的經(jīng)濟(jì)主體，政府提供隱性擔(dān)保，也往往意味著銀行破產(chǎn)倒閉的概率相對(duì)較低。從各國(guó)的實(shí)踐也可以看到，當(dāng)金融危機(jī)嚴(yán)重到一定程度，市場(chǎng)化處置機(jī)制無(wú)力承擔(dān)時(shí)，各國(guó)政府往往會(huì)介入其中充當(dāng)最后一道屏障。

　　由此看，僅就維護(hù)金融安全而言，顯性存款保險(xiǎn)制度并不必然優(yōu)于隱性擔(dān)保。但金融的發(fā)展不能僅著眼于穩(wěn)定，也要顧及效率，而這正是金融市場(chǎng)化改革的主要目標(biāo)。隱形擔(dān)保盡管可以確保銀行業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)高度穩(wěn)定，但也會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配，并進(jìn)而積累起更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　一方面，由于隱形全額擔(dān)保的存在，所有投資者在選擇銀行或金融產(chǎn)品時(shí)，都會(huì)忽視金融風(fēng)險(xiǎn)的存在而只關(guān)注收益，這可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配，金融資源大規(guī)模流向高收益（但實(shí)際上是高風(fēng)險(xiǎn)）的領(lǐng)域。在利率市場(chǎng)化階段，這種負(fù)面效應(yīng)尤顯突出，相當(dāng)數(shù)量的資金在投機(jī)性領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度明顯降低。

　　另一方面，隱性擔(dān)保對(duì)銀行的治理結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了相當(dāng)大的扭曲。在政府擔(dān)保下，銀行的發(fā)展戰(zhàn)略可能偏離商業(yè)化原則，更多追求短期商業(yè)利益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定。更重要的是，由于提供了隱性擔(dān)保（事實(shí)上也在過(guò)往的風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮了重要作用），政府不可避免地會(huì)要求介入銀行的治理，如任命銀行高管，甚至干預(yù)銀行的日常經(jīng)營(yíng)管理，等等。所有這些，可能都不利于銀行業(yè)效率的提高，并威脅到銀行體系的長(zhǎng)期安全。

　　由上述探討可以發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)目前的階段建立顯性存款保險(xiǎn)制度，其利弊得失與國(guó)際主流研究和實(shí)踐所提供的結(jié)論或許不完全相同。在國(guó)際層面，顯性存款保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于提高銀行體系的安全性，并完善市場(chǎng)化的銀行退出機(jī)制；其缺點(diǎn)則在于其對(duì)小額存款人所提供的保障，會(huì)導(dǎo)致儲(chǔ)戶和銀行過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在中國(guó)，顯性存款保險(xiǎn)制度的實(shí)際保障范圍和力度，都要低于之前長(zhǎng)期實(shí)施的隱性全額擔(dān)保，其在短期的意義，并不在于進(jìn)一步提高銀行體系的安全性，而在于通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)顯性化，而促進(jìn)公眾及銀行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，并進(jìn)行相應(yīng)的管理，這對(duì)利率市場(chǎng)化的順利推進(jìn)有著重要的作用。

　　一言以蔽之，顯性存款保險(xiǎn)對(duì)于中國(guó)而言的核心價(jià)值，恰恰在于降低了因過(guò)度保障而引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)（盡管其自身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)，是在其他國(guó)家被詬病的主要缺陷）。

　　總體上看，《意見稿》綜合參考了各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一個(gè)相對(duì)折中，并符合中國(guó)國(guó)情的方案。作為一項(xiàng)涉及基本風(fēng)險(xiǎn)制度重大的改革，顯性存款保險(xiǎn)制度的建立將對(duì)中國(guó)金融業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，概括起來(lái)有以下幾個(gè)方面：

　　第一，推動(dòng)金融風(fēng)險(xiǎn)的顯性化，為進(jìn)一步的利率市場(chǎng)化創(chuàng)造條件。相對(duì)于之前長(zhǎng)期存在的隱性擔(dān)保，顯性存款保險(xiǎn)制度最重要的意義，不在于提高銀行體系的穩(wěn)定性，而在于將隱形的風(fēng)險(xiǎn)顯性化，以提高經(jīng)濟(jì)主體對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確定價(jià)和配置。

　　第二，建立和完善市場(chǎng)化退出機(jī)制，推進(jìn)銀行業(yè)市場(chǎng)化改革。通過(guò)抑制銀行風(fēng)險(xiǎn)的外溢，存款保險(xiǎn)制度為問題銀行的破產(chǎn)處置提供了必要的前提，這對(duì)提高銀行體系競(jìng)爭(zhēng)效率、降低銀行準(zhǔn)入門檻以及推動(dòng)民營(yíng)銀行發(fā)展等市場(chǎng)化改革有著深遠(yuǎn)的意義。

　　第三，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)而言，存款保險(xiǎn)制度有以下幾方面影響。其一，保費(fèi)繳納在短期內(nèi)會(huì)給銀行帶來(lái)一定的成本，不過(guò)，從《意見稿》的說(shuō)明可以推斷其初始水平較低，對(duì)銀行盈利能力的直接影響應(yīng)該非常有限。其二，差別費(fèi)率的設(shè)置，對(duì)銀行可以形成正向的激勵(lì)。但在短期內(nèi)可能會(huì)加重經(jīng)營(yíng)不善的銀行的成本，并進(jìn)而導(dǎo)致存款結(jié)構(gòu)以及銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的調(diào)整。其三，在長(zhǎng)期內(nèi)，當(dāng)公眾充分認(rèn)識(shí)并接受存款保險(xiǎn)制度之后，中小銀行相對(duì)于大銀行的聲譽(yù)劣勢(shì)有可能得到改善，有助于中小銀行的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。其四，顯性存款保險(xiǎn)制度在長(zhǎng)期內(nèi)有助于切斷因隱性擔(dān)保而導(dǎo)致的政府干預(yù)，對(duì)完善銀行的公司治理有著非常積極的意義。

　　第四，對(duì)廣大儲(chǔ)戶而言，《意見稿》規(guī)定的受保障的賬戶類型較廣，個(gè)人和企業(yè)存款都在覆蓋范圍內(nèi)。而在保障金額方面，按人民銀行[微博]的估算，50萬(wàn)的保障限額已覆蓋了99.5%以上的賬戶。按這一額度，如果以家庭為單位匡算，可以覆蓋的范圍應(yīng)會(huì)更廣，一般儲(chǔ)戶不受保障的可能性很低。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在存款保險(xiǎn)制度推出之后，利率市場(chǎng)化的最終完成，將會(huì)給儲(chǔ)戶帶來(lái)更多、收益更高的選擇。

　　當(dāng)然，作為一項(xiàng)涉及整個(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)性改革，從《意見稿》的出臺(tái)到存款保險(xiǎn)制度的正式實(shí)施，還有許多相關(guān)工作有待完成。在此過(guò)程中，相關(guān)部門需要保持密切關(guān)注，并在政策上做好相應(yīng)的預(yù)案。特別是針對(duì)公眾認(rèn)知偏差而可能產(chǎn)生的資金流動(dòng)，相關(guān)部門應(yīng)考慮適度增加銀行體系的流動(dòng)性供給，以確保存款保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)推進(jìn)和有效運(yùn)行。

　　（曾剛，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所銀行研究室主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中小銀行研究基地主任、研究員。主要研究方向?yàn)樨泿沤鹑诶碚摗�銀行理論與實(shí)踐，主要著作有《歐元與國(guó)際貨幣競(jìng)爭(zhēng)》、《貨幣理論與貨幣政策》、《貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊(cè)》、《風(fēng)險(xiǎn)管理》、《貨幣錯(cuò)配——新興市場(chǎng)國(guó)家危機(jī)的考察》、《中國(guó)商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略研究》、《貨幣流量分析——理論框架及對(duì)幾個(gè)問題的考察》、《西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷》等。本文原標(biāo)題為《中外有別 存款保險(xiǎn)制度這樣看》，刊載于《當(dāng)代金融家》雜志2015年第1期）