文/埃絲特?喬治

　　埃絲特?喬治（Esther L. George）堪薩斯城聯邦儲備銀行行長兼首席執行官

　　我們是否能夠在現有監管框架內有效實現對所有銀行監管的理想結果？抑或我們是否愿意嘗試將監管體系一分為二，對大型銀行和社區銀行實行不同的監管規則？

　　堪薩斯城聯儲轄內7個州約有900家資產不超過10億美元的銀行，占美國小銀行數量的17%。這些小銀行的資產合計約1500億美元，僅占整個銀行業資產的1%。但是，規模的對比會低估這些銀行對地區和全國經濟的貢獻。

　　我們轄內的社區銀行幫助農戶進行融資，這些農戶的產出占全國農業產出的12%，還幫助石油和天然氣企業融資，它們的產出占國內能源產出的16%。社區銀行對農村地區的房屋所有人和企業經營者尤其重要，因為這些銀行愿意根據需求提供定制的、非標準化的住房抵押貸款和小企業貸款。

　　美國目前有超過5000家社區銀行。隨著美國經濟形勢的好轉，社區銀行已經準備好重新承擔起在社區和整個經濟中的重要作用。但是，社區銀行認為監管環境妨礙了它們高效、有競爭力地滿足社區的信貸需求。

　　4年前，以《多德-弗蘭克法》（DFA）的通過為標志開始了監管改革，改革的重點目標是強化對大型金融機構的監管。該法也認為小銀行既不是本次危機的原因，也不是改革的目標。因此，《多德-弗蘭克法》明確將小銀行排除在改革范圍之外。既然如此，社區銀行為什么越來越擔心監管負擔會影響到它們滿足社區信貸需求的能力，并最終影響到它們的生存？

　　決策者和監管機構已經注意到對監管負擔越來越大的擔憂和失望。聯邦監管機構一致認為，校正針對社區銀行的監管是恰當的，也是十分重要的，同時也有必要對小銀行的監管保持恰當的平衡。

　　盡管立法機構和監管機構有著良好愿望，但依賴小銀行獲得信貸資源的客戶和社區已經感受到了監管負擔。銀行業一直在呼吁減輕負擔。業內專家已經提出了一些修改建議，具體實施措施正在研究階段。對聯儲來說，我們贊成這些努力，也期待研究結論。

　　我將給出對如下問題的看法：小銀行及其監管者和立法機構所面臨的監管負擔難題，以及恰當解決此問題的困難之處。我也將分析對未來確保實現監管目標——保護公眾利益和維護銀行體系安全——的看法。我的言論僅代表個人觀點，與聯邦儲備系統或聯儲理事會無關。

　　監管目標

　　美國銀行監管的目標是保護公眾利益，并促進一個高效、有競爭力的銀行體系的形成。很大程度上，美國監管體系的發展主要是為了應對金融危機和其他事件，《多德-弗蘭克法》出臺的背景即是如此。

　　一般來說，銀行監管的目標是保護存款人、維護貨幣和金融穩定、促進形成一個高效和有競爭力的金融體系，以及保護消費者利益。監管目標不是防止銀行倒閉，也不是限制銀行在滿足客戶需求和有效配置信貸資源時承擔風險。

　　在監管、銀行業務和政策之間保持恰當的平衡永遠是個難題。在此問題上，今天的環境也并無二致。允許銀行具有充分靈活性以適應快速變化的世界，同時維持一個確保金融穩定和可接受程度的消費者保護的監管框架，這兩者之間長期以來都存在沖突。

　　保持兩者之間的恰當平衡十分重要。歷史上有很多例子表明，監管的出發點是好的，但卻最終導致了預期之外的后果。例如，1999年的《格拉姆-李奇-比雷利法》【Gramm Leach Blilley Act，GLBA，又稱《1999年金融服務現代化法》（Financial Services Modernization Act of 1999）】允許銀行機構涉足非銀行金融業務，其目的是使銀行能夠分散和降低風險。但我們從本次金融危機得出的教訓是，風險承擔、杠桿率和業務模式復雜化的大幅增加，加劇了金融脆弱性。

　　堪薩斯城聯儲轄內7個州約有900家資產不超過10億美元的銀行，占美國小銀行數量的17%。圖為堪薩斯聯邦儲備銀行大樓外景

　　同樣，《巴塞爾資本協議》允許大型銀行使用內部模型來計算本行的風險權重以滿足基于風險的資本要求。在一定程度上，這種規定鼓勵了銀行在內部風險管理上進行更多投資。然而，盡管監管者的目的是完善風險管理，并將資本比率與資產組合風險更好地聯系起來，但結果卻是監管套利和杠桿率的提高。許多大型銀行承擔了過多風險，導致了本次危機。

　　在銀行監管方面保持恰當平衡并不容易。在過去30年里，金融業已經變得高度集中，其所從事的業務涵蓋了傳統貸款和復雜的金融活動，立法機構和監管機構因此面臨著越來越大的挑戰。雖然各種規模的商業銀行都從公共安全網中受益，但不同銀行的經營模式、業務種類和風險狀況有很大差異。社區銀行不是美國大型銀行的縮小版本。我們的監管體制要有效實現其目標，則決策者必須理解社區銀行的業務模式，以及在滿足本社區信貸需求方面，所有者在本地的社區銀行為什么不同于一家系統重要性金融機構的分行。

　　理解“關系型銀行業務”

　　社區銀行模式通常被描述為“關系型銀行業務”（relationship banking）。社區銀行家們通常與客戶有長期直接聯系，從而詳細了解客戶的性格、信譽和歷史情況。要對信貸質量做出基于充分信息的定性評估，這一點十分必要。這種關系使社區銀行可以向客戶發放定制的貸款，并提供其他服務。

　　許多社區銀行是非上市企業，高管層和董事會成員擁有顯著所有權份額。這種所有權結構所帶來的激勵機制會塑造銀行的企業文化，有助于確保主要決策者能夠聚焦于取得良好業績、避免承擔過多風險、以及支持社區的健康發展�？八_斯城聯邦儲備銀行對所有權和管理層結構的研究發現，當一家社區銀行的主要決策者可能引起決策失誤自身遭致重大損失時，則該銀行的業績往往更好，運營更穩健。

　　我經常聽說，在一個變化速度快并越來越基于交易的環境下，這種業務模式不夠經濟、缺乏效率。但我們銀行的研究表明，關系型銀行業務和社區銀行通常掌握的客戶個人的軟信息，具有重要價值。在這種模式中，銀行的動機與客戶的利益是對接的，并有益于客戶和實體經濟。當以這種方式綁定動機時，“有還款能力”的規則似乎就不必要了。

　　社區銀行的另一個突出特點是商業模式的透明性。傳統銀行貸款業務具有內在模糊性，因為這種貸款業務是基于內部的和非公開的信息，是銀行家們從與借款人的交往關系中獲得的。但這種商業模式并不一定是模糊的。與大型銀行不同，社區銀行的股東、債權人、客戶和監管機構都可以相對容易地監測和識別風險。在這種透明的商業模式下，管理層的監督和市場約束更加有效。員工知道會發生什么事情；監管機構也更有能力對銀行進行全面檢查、發現風險，并在必要時建議采取糾錯行動。

　　最后，理解社區銀行的業務模式，就是理解在風險管理不當時，倒閉是一種選擇。這種特性提供了一個管理風險的強大動機。必須清楚，并非所有社區銀行做得都好，歷史上社區銀行倒閉的很多，尤其是在金融危機期間。幸運的是，已經有一個有效的處置程序，可以最大限度地降低社區和客戶的成本，維持基本銀行業務，并維護公眾的信心。

　　當前監管環境的現實情況

　　社區銀行的模式不再是商業銀行業的主流模式。監管范圍已經擴大到解決大型銀行的規模、集中度和復雜性等問題。不幸的是，這種監管導向也影響到了社區和區域性銀行。

　　問題的關鍵是我們是否能夠在現有監管框架內有效實現對所有銀行監管的理想結果？抑或我們是否愿意嘗試將監管體系一分為二，對大型銀行和社區銀行實行不同的監管規則？我們面臨對未來路徑的決策。根據我自己的經驗，對目前監管環境的性質，我有三個觀察。

　　我的第一個觀察是，規則越來越具體和復雜。面對全球化的金融和商業市場，監管機構使用更加復雜的規定來管理大型、越來越集中化和復雜的銀行業。但是，這種復雜性的價值是值得商榷的。就資本規則（這是監管和銀行安全網的關鍵部分）而言，近期的實證和理論研究都表明，簡單資本規則更好。例如，英格蘭銀行和經合組織（OECD）的研究表明，在預測違約方面，簡單的杠桿率比基于風險的資本比率更好。英格蘭銀行的研究人員還證明，當度量資產風險不考慮銀行資產組合的相關性，或用模型來估計未知風險的參數時，理論上復雜的規則會導致更差的結果。

　　2014年4月，美國國會參議員David Vitter提出《2014年社區銀行保全法》（The Community Banking Preservation Act of 2014）提案，要求聯儲理事會理事中至少有一位應具備運營或監管社區銀行的經驗，意圖使監管更能貼近社區銀行的現實情況。圖為David Vitter

　　在《巴塞爾資本協議》（Ⅲ）采用之前很久，社區銀行被認為是資本充足的，而且風險也得到充分識別。社區銀行目前仍然如此。例如，資產小于10億美元的銀行，1996年一級資本比率是9.5%，目前是10.5%。即使如此，社區銀行必須接受更加復雜的資本規則、分類更細的風險權重和資本緩沖。在監管部門要求銀行提交的定期報告中，關于風險加權資本規定的報表長達57行，有89頁的填寫說明，但大多數社區銀行都不需要增加資本。

　　除了合規成本更高外，社區銀行一直比大型銀行持有更高水平的資本。除非大型銀行達到等量的資本水平（包括其表外資產），大型銀行相對于社會和地區性銀行享有資本比率優勢，這一優勢遠比融資成本補貼更為有力，審計總署（Government Accountability Office，GAO）的近期研究確認了這一點。

　　我的第二個觀察是，監管框架已經演變到不再依賴檢查人員的經驗和判斷，而是更加強調數據驅動、計量經濟模型和度量方法，由此形成一種系統性的、客觀的和標準化的監管方法。在強化對大型銀行的監管方面，這種導向曾經被認為非常成功，例如在壓力測試情景下評估銀行的資本充足率狀況。但對社區銀行的監管來說，用僵硬的規則替代檢查人員的判斷改變了監管程序，卻沒有增加價值，而是造成了合規成本的提高。

　　《評估規定》（AR）可以作為這方面的一個例子。在過去20年里，為了應對20世紀90年代的儲貸危機以及2008年的金融危機，《評估規定》的適用范圍擴大了。大城市的房地產可以找到市場價值；但在較小社區（尤其是農村社區）的房地產，實際上可能沒有“客觀的”市場價格。盡管存在這種差異，但評估規定是僵化的，限制了基于判斷的貸款類業務，而這些貸款是針對小企業和農村以及小社區市場的個人。

　　我的第三個觀察與消費者合規監管的性質有關，我認為在這方面失衡已經過大。必須明確的是，在消費者保護和公平獲得貸款方面，監管發揮著重要作用。這種保護不應被削弱，尤其是對基于模型發放消費者貸款的銀行。但對于依靠定制條款的關系貸款的銀行，監管規定和重點是識別不合意的產品，這種做法似乎與社區銀行必要的主觀判斷相矛盾，而必要的主觀判斷又是社區銀行的基礎優勢。住房抵押貸款、反不公平、欺騙或不當行為或實踐（UDAAP）、《社區再投資法》（CRA）和公平信貸等要求不僅要保護消費者免受無良機構的困擾，也應當使消費者在需要主觀判斷的情況下得到良好服務。不幸的是，我經常聽到社區銀行家們表示擔心，合規性檢查一直采取一種更像是起訴的方式。正如有銀行家指出的，審查程序迫使銀行客戶要自證他們不是騙子，而銀行家要向監管機構自證自己沒有蒙騙別人或不公平。

　　展望未來

　　提出上述觀察，我希望同時從銀行家和監管機構的角度找到有意義的解決方法。一系列針對大型銀行風險管理的改革也將社區銀行牽涉進來。這些改革是為了應對少數大型、全球活躍銀行使用的商業模式，但已經使社區銀行受到負面的外溢影響。雖然理想的狀況是分別構建規則和框架，以反映不同的業務模式和風險，但各種規模的商業銀行都享受到公共安全網的好處。由于這一原因，我相信，當前的監管改革進行下去，確保大型銀行資本充足、監管合理、也會倒閉，同樣有益于社區銀行。實現這一目標將會更好地服務于公眾。然而在這項工作推進的同時，監管機構也應當允許檢查人員在對社區銀行的監管工作中更多發揮判斷和常識的作用。

　　我經常聽人說，世界已經變得越來越復雜、美國有太多的銀行、我們不能回到比較簡單和直接的監管規則以及更多依靠判斷的做法。對此我不敢茍同。對上述觀點的最佳回答是英格蘭銀行前行長墨文?金（Mervy King）爵士的話。雖然他的觀點是在討論“大而不倒”的解決方案時提出的，但我認為也適用于解決監管環境問題和其他更一般性的問題。他指出：

　　“一些人認為提出這類建議是不切實際的。我看不出這有什么不切實際的……不切實際的似乎恰恰是當前的制度安排�！�

　　【本文由清華大學五道口金融學院副院長康以同摘譯自喬治2014年9月24日在美國密蘇里州圣路易斯（St.Louis, MO）舉行的“21世紀的社區銀行”（Community Banking in the 21st Century）會議上的演講，該會議由美國聯邦儲備系統和州銀行監管者會議（Conferenceof State Bank Supervisors）共同舉辦。演講原文標題為Community Bank Regulation: Intent and Reality，英文全文可參見堪薩斯城聯邦儲備銀行網站（http://www.kansascityfed.org/publicat/speeches/2014-George-StLouis-CSBS-09-23.pdf）。本文刊載于《當代金融家》雜志2014年11期】