文/仇京榮

　　面對(duì)汗牛充棟的銀行法案，別說(shuō)是外國(guó)人，就連美國(guó)的非專業(yè)人士也很難弄清楚。難怪美國(guó)人說(shuō)，銀行法律是律師的天堂，意喻一般人難以問(wèn)津。

　　美國(guó)銀行法律體系堪稱是世界上最復(fù)雜的，有意思的是，這樣一個(gè)體系并非精心設(shè)計(jì)或合理藍(lán)圖構(gòu)造的結(jié)果，按照美國(guó)人自己的說(shuō)法，美國(guó)銀行立法史“就是一部應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、丑聞、偶然事件、人身攻擊的歷史，是包含了大量的、相互沖突的業(yè)者和政府機(jī)構(gòu)所達(dá)成妥協(xié)的歷史”。面對(duì)汗牛充棟的銀行法案，別說(shuō)是外國(guó)人，就連美國(guó)的非專業(yè)人士也很難弄清楚。難怪美國(guó)人說(shuō)，銀行法律是律師的天堂，意喻一般人難以問(wèn)津。

　　美國(guó)銀行立法史上若干個(gè)第一

　　美國(guó)銀行立法史上有若干個(gè)第一，這里選取其中十個(gè)有代表性的法案做一簡(jiǎn)單介紹。了解這十個(gè)第一（當(dāng)然也不限于十個(gè)），可以大致勾勒出美國(guó)銀行立法的脈絡(luò)，可以聯(lián)想到歷史上那些影響美國(guó)銀行業(yè)走向的歷史事件，可以感受到美國(guó)那些著名的銀行法案魅力所在。

　　第一部銀行法案：成立合眾國(guó)銀行法案

　　在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之前，美國(guó)并不存在真正意義上的銀行。為了解決獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的貨幣供應(yīng)問(wèn)題，大陸會(huì)議(Continental Congress)財(cái)政負(fù)責(zé)人羅伯特?莫里斯（Robert Morris）與后來(lái)成為美國(guó)第一任財(cái)政部長(zhǎng)的亞歷山大?漢密爾頓(Alexander Hamilton)提出了設(shè)立中央銀行的設(shè)想。莫里斯以“北美銀行”實(shí)施了這一設(shè)想，這個(gè)銀行于1782年投入運(yùn)作，在大陸軍最艱難的日子里向它提供幫助。1790年漢密爾頓成為聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)后，向國(guó)會(huì)提交議案，建議成立合眾國(guó)銀行（Bank of the United States, BUS），國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)論，批準(zhǔn)了漢密爾頓的議案，于1891年通過(guò)授權(quán)建立一個(gè)國(guó)民銀行的法案，華盛頓總統(tǒng)在漢密爾頓的勸說(shuō)下簽署了該法案，成為美國(guó)歷史上第一部銀行法案。

　　第一部被最高法院認(rèn)定違憲銀行法案

　　1821年6月21日，美國(guó)密蘇里州議會(huì)通過(guò)了《建立貸款辦公室法案》（AnAct for the Establishment of Loan Offices）,貸款辦公室實(shí)際上就是銀行。該法案授權(quán)貸款辦公室在有按揭或者個(gè)人保證的前提下，向州居民簽發(fā)“信用憑單”（bills of credit）。1830年，由著名的首席大法官馬歇爾(John Marshall)宣讀的美國(guó)最高法院的判決認(rèn)為，密蘇里州立法機(jī)構(gòu)制定的《建立貸款辦公室法案》涉及到是否與美國(guó)憲法不一致的問(wèn)題。美國(guó)憲法第一條第十節(jié)規(guī)定：各州不得鑄造貨幣；發(fā)行信用憑單；或者規(guī)定以金幣或銀幣以外的任何事物作為償付債務(wù)的工具。雖然密蘇里州法院認(rèn)定《建立貸款辦公室法案》有效，但是美國(guó)最高法院卻認(rèn)為該法案與美國(guó)憲法不一致，撤銷一審判決，發(fā)回重審。

　　第一部被總統(tǒng)否決的銀行法案

　　根據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的法案，合眾國(guó)銀行（Bank of the United States）的特許狀有效期為20年，由于美國(guó)銀行的成功對(duì)各州不斷成立的特許銀行構(gòu)成威脅，因此受到來(lái)自各州議員的反對(duì)。1811年，當(dāng)美國(guó)銀行的特許狀到期后，國(guó)會(huì)拒絕延長(zhǎng)它的特許狀。而當(dāng)州特許銀行蜂擁而起后，各銀行發(fā)行的本票并不是穩(wěn)定的貨幣，于是人們紛紛到銀行擠兌金銀，由此導(dǎo)致很多銀行暫停支付金銀，財(cái)政部無(wú)法獲得貸款，使1812年的戰(zhàn)爭(zhēng)遭遇困難。在這種情況下，國(guó)會(huì)通過(guò)法案，設(shè)立一個(gè)新的合眾國(guó)銀行（Second BUS），有效期仍為20年，從1816年到1836年。但是，第二合眾國(guó)銀行仍然受到許多人的反對(duì)，包括當(dāng)時(shí)的總統(tǒng)安德魯?杰克遜（Andrew Jackson），他將其視為“怪物”。當(dāng)1832年國(guó)會(huì)通過(guò)展續(xù)合眾國(guó)銀行的特許狀的法案后，安德魯?杰克遜總統(tǒng)毫不猶豫地動(dòng)用了否決權(quán)。這一否決非同小可，它導(dǎo)致美國(guó)設(shè)立中央銀行的設(shè)想被延后了80年。

　　第一部被判違憲后又改為合憲的法案

　　1862年，國(guó)會(huì)通過(guò)法案創(chuàng)制了“綠票子”，票據(jù)因背面的顏色為綠色而得名，這種顏色后來(lái)為美元所沿用。綠票子由國(guó)家發(fā)行，為法定貨幣，并成為為內(nèi)戰(zhàn)費(fèi)用提供資金的工具。然而，這種綠票子并不為美國(guó)最高法院所認(rèn)可，1869年，最高法院判斷法定貨幣法案違憲。有意思的是撰寫該判決書的首席大法官薩蒙?蔡斯（Salmon P. Chase）是前財(cái)政部長(zhǎng)，正是他推動(dòng)了綠票子的采用。看來(lái)，立場(chǎng)也隨位子的改變而改變。但是，這個(gè)判決壽命并不長(zhǎng)，第二年就被推翻。盡管此時(shí)的蔡斯仍是首席大法官，但他也難以阻擋多數(shù)大法官的意見(jiàn)。

　　第一部建立全國(guó)性銀行國(guó)民銀行體系的法案

　　1863年，國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)民貨幣法案》（National Currency Act, NCA）,建立國(guó)民銀行體系。國(guó)會(huì)認(rèn)為，提供統(tǒng)一流通貨幣和保持金融穩(wěn)定必須設(shè)立持有聯(lián)邦特許狀的銀行體系。該法案被1864年《國(guó)民銀行法案》（National Bank Act, NBA）所替代。《國(guó)民銀行法案》確立了國(guó)民銀行現(xiàn)代管制，它將銀行業(yè)務(wù)定義為包含貼現(xiàn)以及議付債務(wù)憑證、接受存款、買賣外匯、鑄幣以及金銀，基于個(gè)人保證而發(fā)放貸款等。國(guó)民銀行被要求具備最低資本額，從20萬(wàn)到5萬(wàn)不等。法案包含了大量對(duì)銀行業(yè)務(wù)的限制，包括禁止向以投資股票為目的的任何一個(gè)借款人貸出超出銀行資本10%的款項(xiàng)；要求國(guó)民銀行將其15%至20%的存款作為儲(chǔ)備金，這些儲(chǔ)備金被要求以美國(guó)合法貨幣儲(chǔ)存；要求銀行股東在銀行破產(chǎn)時(shí)，承擔(dān)兩倍于它們所持股份票面價(jià)值的義務(wù)，也就是雙倍義務(wù)。法案還指定貨幣監(jiān)理署(Office of the Comptroller of the Currency, OCC)作為國(guó)民銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　杰克遜的政治理念同杰斐遜一脈相承，他擔(dān)心富裕的精英階層和商業(yè)利益可能會(huì)腐蝕共和國(guó)的價(jià)值。在否認(rèn)第二合眾國(guó)銀行特許狀時(shí)，杰克遜表示，一家中央銀行也許會(huì)帶來(lái)便利，但其同時(shí)會(huì)削弱各州權(quán)力，并對(duì)公民自由構(gòu)成威脅。圖為杰克遜（中間藍(lán)衣持劍者）在美國(guó)第二次獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)新奧爾良戰(zhàn)役期間指揮作戰(zhàn)，其當(dāng)時(shí)為美軍指揮官

　　《國(guó)民銀行法案》的立法意圖是讓全國(guó)性銀行國(guó)民銀行取代州特許銀行，兩者不能同時(shí)并存。為了確保國(guó)民銀行體系，立法對(duì)由州特許銀行發(fā)行的本票課以2%的稅負(fù)。由于該稅負(fù)對(duì)州特許銀行票據(jù)發(fā)行并未產(chǎn)生多大影響，1865年稅負(fù)被增加到10%，于是州特許銀行不得不停止發(fā)行銀行本票。但是盡管州銀行本票因?yàn)楦哳~稅收而淡出，然而州銀行依然蓬勃發(fā)展。其原因是以支票轉(zhuǎn)移的存款信貸承擔(dān)了更多更重要的貨幣功能。在美國(guó)，逐漸頻繁使用支票賬戶就是為了避免當(dāng)時(shí)規(guī)制體制而發(fā)展起來(lái)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的一個(gè)早期范例。因此州銀行存續(xù)下來(lái)。

　　頒布《國(guó)民銀行法案》的結(jié)果之一就是銀行的雙軌牌照體系的確立，而非全國(guó)單一的銀行體系。

　　第一部中央銀行法案

　　1907年10月，美國(guó)爆發(fā)了近代史上第一次全國(guó)性金融危機(jī)，在危機(jī)處理中，聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)試圖扮演中央銀行的角色，但他既沒(méi)有資源也沒(méi)有處理危機(jī)的必要知識(shí)。事實(shí)上是金融企業(yè)界挽救了自身，而領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)自救運(yùn)動(dòng)的就是大名鼎鼎的J.P.摩根（J.P. Morgan），他因此也被稱為阻止恐慌的“一人聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行”。危機(jī)過(guò)后，人們意識(shí)到建立中央銀行的重要性和迫切性。美國(guó)大的銀行家們舉行秘密會(huì)議，提出了建立一個(gè)不受政府控制由私營(yíng)銀行持股的中央銀行的法案草案。而后以國(guó)會(huì)貨幣委員會(huì)主席、參議員奧德里奇（Nelson W. Aldrich）的名義提交國(guó)會(huì)，在激烈的辯論和各種妥協(xié)之后，國(guó)會(huì)于1913年通過(guò)了《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》。當(dāng)然，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)職能的法律不只限于《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》，1935年《銀行法案》授予美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)（The Board of Governors of the Federal Reserve System）管理聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)，平息理事會(huì)與各儲(chǔ)備銀行之間爭(zhēng)議的職責(zé)；授予理事會(huì)擴(kuò)大變更儲(chǔ)備金的權(quán)力，擴(kuò)大聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行貸款權(quán)力的能力，管制為了購(gòu)買證券而由銀行和經(jīng)紀(jì)人授權(quán)給客戶信貸的權(quán)力。

　　第一部分業(yè)經(jīng)營(yíng)法案

　　1933年之前，美國(guó)法律對(duì)銀行是否可以經(jīng)營(yíng)存貸以外的其他金融業(yè)務(wù)，如證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)定得并不清晰，司法部與財(cái)政部的意見(jiàn)也不一致。在20世紀(jì)20年代，銀行關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)深深地介入證券業(yè)務(wù)，國(guó)會(huì)認(rèn)為其與1929年股票市場(chǎng)崩盤、銀行大規(guī)模倒閉有很大關(guān)聯(lián)。1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall Act，也是1933年《銀行法案》的一部分)限制商業(yè)銀行從事“交易股票和證券業(yè)務(wù)”的權(quán)利，并阻止國(guó)民銀行以當(dāng)事人身份購(gòu)買除了“投資證券”（包括聯(lián)邦債務(wù)和各州一般債務(wù)）外的其他證券；國(guó)民銀行“不得承銷如何證券或股票的發(fā)行”；禁止證券公司從事銀行業(yè)務(wù)；禁止商業(yè)銀行關(guān)聯(lián)企業(yè)“主要從事”證券的“發(fā)行、上市、承銷、發(fā)售或者分發(fā)業(yè)務(wù)”。這部法案開創(chuàng)了美國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。

　　第一部創(chuàng)設(shè)存款保險(xiǎn)制度法案

　　1929年的金融大危機(jī)反映出人們的恐慌，國(guó)會(huì)在反思這場(chǎng)危機(jī)時(shí)認(rèn)為，如果存款由聯(lián)邦擔(dān)保，在銀行倒閉時(shí)儲(chǔ)戶能夠從聯(lián)邦那里獲得補(bǔ)償，那么就有可能消除儲(chǔ)戶的恐慌，避免擠兌。為此，1933年《銀行法案》創(chuàng)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，建立了作為聯(lián)邦政府臨時(shí)機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC。1935年《銀行法案》將其改為永久機(jī)構(gòu)）。當(dāng)然設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司只是1933年《銀行法案》的一部分內(nèi)容，此后國(guó)會(huì)又通過(guò)了若干關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的單行法案，如1950年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》（Federal Deposit Insurance Act）；1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》(The FDIC Improvement Act)；2002年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法》；2002年《存款保險(xiǎn)安全和公平法》；2005年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法案》，等等。

　　第一部控股公司法案

　　雖然美國(guó)的金融控股公司的雛形可以追溯到1902年，但是在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)，美國(guó)并沒(méi)有一部關(guān)于金融控股公司的法律。1956年《銀行控股公司法案》（Bank Holding Company Act, BHCA）是第一部控股公司法律。然而，這部法律不是發(fā)展銀行控股公司，而是限制控制銀行的公司只能從事那些“與銀行業(yè)務(wù)密切相關(guān)”的業(yè)務(wù)，其排除了銀行和其他商業(yè)企業(yè)，包括證券公司的共同所有制。這些限制直到1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》（又稱Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA）取消混業(yè)經(jīng)營(yíng)的禁令，承認(rèn)金融控股公司的合法地位才告結(jié)束。

　　第一部規(guī)范地理限制的法律

　　美國(guó)從什么時(shí)候開始對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)地域進(jìn)行限制難以考證。美國(guó)最早先有州特許銀行后有國(guó)民銀行，州特許顯然只能在本州經(jīng)營(yíng)，跨州經(jīng)營(yíng)是不可能的。即使在本州經(jīng)營(yíng)，各州允許的地域也不一樣，有些州禁止銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有些州只允許在特定的地理區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)（如限制在一個(gè)城市、一個(gè)縣或銀行主營(yíng)業(yè)廳一定半徑內(nèi)），而另一些州則允許在全州范圍內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

　　1864年《國(guó)民銀行法案》通過(guò)時(shí)，并沒(méi)有授權(quán)允許國(guó)民銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。1927年《麥克法登法案》（McFadden Act）是第一部關(guān)于規(guī)范銀行地理限制的法案，根據(jù)該法案，國(guó)民銀行不得設(shè)立跨州的分支機(jī)構(gòu)，可以在其所在州內(nèi)任何地方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，前提是該州法律明確允許州銀行有權(quán)在該地點(diǎn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。也就是聯(lián)邦隨州的原則。

　　為了規(guī)避銀行經(jīng)營(yíng)地域的限制，一些銀行通過(guò)銀行控股公司的形式進(jìn)行跨州經(jīng)營(yíng)。1956年《道格拉斯修正案》（the Douglas Amendment）作為1956年《銀行控股公司法案》的一部分，有效地阻止了銀行控股公司在多個(gè)州擁有銀行。1994年《里格爾尼爾州際銀行業(yè)務(wù)和分支機(jī)構(gòu)效率法案》（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency-Act of 1994）最終為全國(guó)范圍的州際銀行業(yè)打開了大門。該法案廢除了《道格拉斯修正案》，允許銀行控股公司收購(gòu)在任何州的銀行。

　　1907年10月，美國(guó)爆發(fā)了近代史上第一次全國(guó)性金融危機(jī)，金融企業(yè)界挽救了自身，而領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)自救運(yùn)動(dòng)的就是大名鼎鼎的J.P.摩根（J.P. Morgan），他因此也被稱為阻止恐慌的“一人聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行”。圖為J.P.摩根

　　可別小看銀行經(jīng)營(yíng)地理限制法律的影響，為什么美國(guó)歷史上相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期同時(shí)存在大大小小數(shù)以千計(jì)的銀行，就是因?yàn)闊o(wú)論是國(guó)民銀行還是州特許銀行只能在注冊(cè)區(qū)域經(jīng)營(yíng)，不能跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)。后來(lái)由于地理限制被取消，現(xiàn)有銀行間的兼并加劇，在一定程度上減少了美國(guó)銀行的數(shù)量。

　　美國(guó)銀行立法的特色

　　特色就是與別人不一樣的做法。美國(guó)銀行立法確實(shí)有同其他國(guó)家銀行立法不一樣的地方，比如銀行特許雙軌制，迄今仍然在全球獨(dú)一無(wú)二。需要說(shuō)明的是，曾經(jīng)是美國(guó)特色的銀行立法，現(xiàn)在有些已不具特色了。比如，地理限制，分業(yè)經(jīng)營(yíng)，曾經(jīng)是美國(guó)獨(dú)有或首創(chuàng)，但是美國(guó)現(xiàn)在取消了；又比如，存款保險(xiǎn)制度，雖為美國(guó)首創(chuàng)，但是現(xiàn)在被許多國(guó)家效仿，失去了獨(dú)特性。從有特色到?jīng)]特色，標(biāo)志著全球銀行業(yè)的融合與進(jìn)步；再?gòu)臎](méi)特色到有新的特色則標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家的金融創(chuàng)新。就此而言，有特色與無(wú)特色并無(wú)好壞之分，只有是否適合之辨。就像美國(guó)獨(dú)特的銀行特許雙軌制，美國(guó)人評(píng)價(jià)并不高，但卻延續(xù)了150多年，這是美國(guó)聯(lián)邦制的國(guó)情所致。

　　言歸正傳，下面總結(jié)的特色，許多是曾經(jīng)的特色。

　　滅火器

　　美國(guó)銀行立法史上許多有影響的、重要的銀行法律都緣于大的金融災(zāi)難，例如1863年《國(guó)民銀行法案》是為了尋求資助內(nèi)戰(zhàn)迫切需要的資金；1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》的產(chǎn)生主要是由于1907年的金融恐慌；1933年《銀行法案》包含了《格拉斯-斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall Act)條款，將銀行與證券業(yè)分離，并建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)系統(tǒng)，該法律是應(yīng)對(duì)1929年證券市場(chǎng)崩盤和隨后的銀行恐慌和大蕭條的結(jié)果；1980年《存款機(jī)構(gòu)管制放松和貨幣控制法案》和1982年《戈恩-圣杰曼法案》，是為了回應(yīng)20世紀(jì)80年代通貨膨脹對(duì)存貸機(jī)構(gòu)和銀行償付能力的影響；2010年《多德-弗蘭克法案》是在2008年次貸金融危機(jī)造成大批銀行倒閉，立法者開始的新一輪銀行監(jiān)管變革。

　　回顧美國(guó)銀行史上那些滅火救災(zāi)的法律，有些是對(duì)金融災(zāi)難教訓(xùn)的總結(jié)，對(duì)大病之后的銀行體系的復(fù)元以及強(qiáng)身健體，起到積極作用。這樣的法律一般穩(wěn)定性較強(qiáng)，創(chuàng)建的制度持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，比如1933年《銀行法案》，創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度延續(xù)了80多年，仍然生機(jī)盎然；存款利率管制延續(xù)了50年，直到1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》和1982年《存款機(jī)構(gòu)法案》，授權(quán)“存款機(jī)構(gòu)解除管制委員會(huì)”分階段停止利率上限才結(jié)束；商業(yè)銀行與投資銀行的分業(yè)經(jīng)營(yíng)持續(xù)了66年，直到1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》才被打破。

　　當(dāng)然，也有些法律對(duì)危機(jī)反應(yīng)過(guò)度，或者沒(méi)有“對(duì)癥下藥”，實(shí)施不久，又回到了“解放”前。例如，20世紀(jì)60年代美國(guó)通貨膨脹開始抬頭，70年代加劇的通貨膨脹驅(qū)動(dòng)利率達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄水平，1980年的基本利率達(dá)到了21%以上。利率突然上升使銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)面臨著大規(guī)模的金融脫媒的危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)，1980年國(guó)會(huì)通過(guò)了《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》（DIDMCA）放松了對(duì)銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的管制。然而，美國(guó)也有“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象，到1987年，美國(guó)上百家儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)從技術(shù)上講已經(jīng)破產(chǎn)。而為了救助這些儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，耗盡了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司全部財(cái)力。無(wú)奈，1989年國(guó)會(huì)通過(guò)了《金融機(jī)構(gòu)改革、重組及加強(qiáng)法案》（FIRREA），作為對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司（FSLIC）危機(jī)的反應(yīng)，廢除了現(xiàn)存的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)。法案采取了更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，對(duì)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)可以持有資產(chǎn)類型作出了新的限制。這些措施使銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)又回到了《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》通過(guò)之前的狀況。

　　貓捉老鼠的游戲

　　在美國(guó)銀行立法史上，某些變革與應(yīng)對(duì)規(guī)避管制行為有關(guān)。當(dāng)某部法案實(shí)施后，總有一些銀行利用法律漏洞規(guī)避監(jiān)管。比如，1956年以前，銀行受聯(lián)邦和各州法律的約束無(wú)法實(shí)現(xiàn)地域擴(kuò)張和業(yè)務(wù)多樣化，而此時(shí)的銀行控股公司則完全不受規(guī)制，于是許多銀行就利用控股公司的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)地域擴(kuò)張和業(yè)務(wù)多樣化。為此，國(guó)會(huì)于1956年制定了《銀行控股公司法案》，阻止銀行控股公司在多個(gè)州擁有銀行和經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)貸以外的業(yè)務(wù)。但是該法案只規(guī)制控股多家銀行的控股公司，沒(méi)有延伸到僅控制一家銀行的控股公司，于是一些大銀行包括六家全國(guó)最大的銀行匆忙組建單一銀行控股公司，這些公司所從事的顯然不屬于銀行權(quán)限范圍之內(nèi)的商業(yè)及工業(yè)企業(yè)活動(dòng)，例如電視廣播、家具制造，以及比薩店等。由于單一銀行控股公司理論上可以不受約束地從事任何業(yè)務(wù)，或者收購(gòu)任何它所希望擁有的東西，國(guó)會(huì)于1970年修正了1956年《銀行控股公司法案》，彌補(bǔ)了漏洞。

　　美國(guó)的任何一部法律，包括銀行法律都存在爭(zhēng)議。比如，對(duì)于著名的1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》，法案的提議人之一卡特?格拉斯就感覺(jué)限制過(guò)度并在擬議中的1935年銀行法中加入了一個(gè)修正案，但是該修正案最終被羅斯福總統(tǒng)否決。左圖為卡特?格拉斯，右圖為羅斯福

　　再有1956年《銀行控股公司法案》雖然限制了銀行通過(guò)銀行控股公司從事其他業(yè)務(wù)，以及不得在多個(gè)州擁有銀行，但是該法案在適用上仍然可以被規(guī)避，只要“銀行”不滿足法案對(duì)銀行的定義即可，因?yàn)樵摲ò笇⒓冉邮艽婵钣痔峁┵J款的企業(yè)認(rèn)定為“銀行”,如果一家公司只接受存款或只提供貸款而不是同時(shí)從事兩種業(yè)務(wù)，就不是1956年《銀行控股公司法案》定義的“銀行”。于是一些公司不是“掛羊頭賣狗肉”，而是“掛狗頭賣羊肉”。比如，一家公司收購(gòu)了加州一家銀行后，賣掉了它的商業(yè)貸款組合，只保留存款業(yè)務(wù)，這樣它就成為一家非銀行的銀行，不再接受《銀行控股公司法案》的管制。

　　沒(méi)有那么完美

　　美國(guó)的任何一部法律，包括銀行法律都存在爭(zhēng)議。無(wú)論是彪炳史冊(cè)的法案還是曇花一現(xiàn)的法案；無(wú)論在立法過(guò)程中，還是在法案實(shí)施后都是如此。比如著名的1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》將商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務(wù)相分離，但反對(duì)的意見(jiàn)隨之而來(lái)，反對(duì)者在隨后公布的研究中表明：有證券關(guān)聯(lián)企業(yè)的銀行和沒(méi)有關(guān)聯(lián)企業(yè)的銀行一樣，有著同樣的破產(chǎn)率。因而這一被迫分離是反應(yīng)過(guò)度。只有7.2% “積極從事證券業(yè)務(wù)的的銀行破產(chǎn)，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)小于那些沒(méi)有同時(shí)開展商業(yè)和投資銀行業(yè)務(wù)的國(guó)民銀行的破產(chǎn)率”。之后，就連該法案的提議人之一卡特?格拉斯也感覺(jué)限制過(guò)度，于是在擬議中的1935年銀行法中加入了一個(gè)修正案，以恢復(fù)商業(yè)銀行從事有限的證券業(yè)務(wù)。但是該修正案最終被羅斯福總統(tǒng)否決。

　　再比如，1982年《戈恩-圣杰曼法案》被證明對(duì)于挽救受折磨的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)“作用太小也太晚了”，而且只是將大多數(shù)嚴(yán)厲的行動(dòng)推遲到1989年；1989年 《金融機(jī)構(gòu)改革、重組及加強(qiáng)法案》被視為一個(gè)目光短淺的措施，懲罰了整個(gè)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)行業(yè)，而沒(méi)能解決存款保險(xiǎn)的系統(tǒng)性問(wèn)題。

　　祖父條款

　　美國(guó)銀行立法中有一個(gè)獨(dú)特的慣例，就是“祖父條款”（grandfather provision）。所謂祖父條款是指新法律禁止條款不溯及被以前法律許可或默認(rèn)的行為。比如1956年《銀行控股公司法案》，禁止銀行控股公司在多個(gè)州擁有銀行和儲(chǔ)貸以外的業(yè)務(wù)。但是該法案只規(guī)制控股多家銀行的控股公司，未觸及僅控制一家銀行的控股公司，因而被許多大銀行鉆了空子，這一漏洞被1970年修正案堵上。但是根據(jù)祖父條款，在修正案生效之前不受《銀行控股公司法案》管制的單一銀行控股公司可以獲得豁免，繼續(xù)從事先前被允許的、現(xiàn)在不被允許的活動(dòng)。祖父條款的后果是，一些機(jī)構(gòu)可以從事某一活動(dòng)，而另外的機(jī)構(gòu)則不能，兩套規(guī)則使得管制監(jiān)督復(fù)雜化。此外，祖父條款在實(shí)施時(shí)也有很多爭(zhēng)議，比如祖父條款豁免是否可以轉(zhuǎn)移給由于控制權(quán)轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的新實(shí)體，1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》對(duì)此作出回應(yīng)：祖父條款權(quán)利在控制權(quán)轉(zhuǎn)變時(shí)終止。

　　改革法案和案中案

　　美國(guó)銀行立法既有針對(duì)某些特定內(nèi)容的單項(xiàng)法律，如《銀行控股公司法案》，《金融機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)法案》，《貸款誠(chéng)信法案》，有關(guān)經(jīng)營(yíng)地域和范圍的《麥克法登法案》等；又有綜合性法案，如1933年和1935年《銀行法案》。特別是有許多改革性法案，如1980年《存款機(jī)構(gòu)管制放松和貨幣控制法案》，《戈恩-圣杰曼法案》，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，1989年 《金融機(jī)構(gòu)改革、重組及加強(qiáng)法案》，以及近年來(lái)比較著名的1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》和2010年《多德-弗蘭克法案》。

　　另外，美國(guó)銀行法案中經(jīng)常采用法案中套法案的形式，這樣做可以避免新法案與其他法案之間的沖突，同時(shí)也可以簡(jiǎn)化修改其他法律的程序，提高立法效率。如1933年《銀行法案》將《麥克法登法案》的修正案和《格拉斯－斯蒂格爾法案》作為其法案的一部分；1956年《道格拉斯修正案》作為1956年《銀行控股公司法案》的一部分；1980年《存款機(jī)構(gòu)管制放松和貨幣控制法案》則是由《貨幣控制法案》和《存款機(jī)構(gòu)管制放松法案》兩部法案合并而成。其內(nèi)容不僅包括該法案本身，還涉及對(duì)其他法案的修訂：包括《貨幣控制法案》、《存款機(jī)構(gòu)管制放松法案》、《消費(fèi)者支票賬戶平衡法案》、簡(jiǎn)化《貸款誠(chéng)信法案》、《國(guó)民銀行法修正案》、《金融監(jiān)管簡(jiǎn)化法案》等六部法案；《戈恩-圣杰曼法案》則包括了《存款保險(xiǎn)靈活法案》、《凈值憑證法案》、《儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)重組法案》、《信用社法修正案》、《銀行持股公司法修正案》和《替代性抵押交易法案》等六部法案。

　　本文參考書目

　　1.莉莎?布魯姆（Lissa L. Broome）、杰里?馬卡姆(Jerry W.Markham)著，李杏杏、沈曄、王宇力譯，何美歡審校：《銀行金融服務(wù)業(yè)務(wù)的管制 案例與資料（第二版）》。法律出版社2006年7月版。

　　2.莫娜?J?加德納（Mona J. Gardner）、迪克西?L?米爾斯（Dixie L.Mills）、伊麗莎白?S?庫(kù)珀曼（Elizabeth S. Cooperman）著，劉百花、駱克龍、張慶元、張大威譯：《金融機(jī)構(gòu)管理 資產(chǎn)/負(fù)債》。中信出版社，2005年5月版。

　　3. Jonathan R. Macey，Geoffrey P. Miller，Richard Scott Carnell：Banking Law And Regulation(Third Edition)，中信出版社2003年7月影印版。

　　（作者單位為中信集團(tuán)有限責(zé)任公司。本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，與其所在機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。本文原標(biāo)題為《談一談美國(guó)銀行立法的變遷》，刊載于《當(dāng)代金融家》雜志2014年第10期）