記者 杜金

　　在走過(guò)20個(gè)發(fā)展年頭后，政策性銀行迎來(lái)了改革的分水嶺。

　　在20年的發(fā)展中，伴隨著職能定位的調(diào)整，政策性銀行改革的呼聲一直如影隨形，曾被幾度提及但又幾度陷入停滯，幾家政策性銀行也在政策性和商業(yè)性的“糾結(jié)”中，嘗試不斷探索適合自身的發(fā)展之路。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”，李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報(bào)告》中提出，要“實(shí)施政策性金融機(jī)構(gòu)改革”。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“換擋期”之際，政策性銀行改革的“鼓聲”再次敲響。站在又一個(gè)20年的起點(diǎn)上，政策性銀行將向何處去，在政策性銀行內(nèi)部改革初見(jiàn)成效的基礎(chǔ)上，能否借此“東風(fēng)”推進(jìn)外部配套改革，這些問(wèn)題或?qū)⒁灰坏玫浇獯稹?/p>

　　職能定位不斷調(diào)整

　　1994年，政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生，一方面是為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)軌服務(wù)，更重要的是使當(dāng)時(shí)的四大國(guó)有專業(yè)銀行能夠擺脫政策性貸款業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)向商業(yè)性銀行。

　　在承擔(dān)了增強(qiáng)宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等多重使命后，政策性銀行隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展和經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，20年來(lái)所主要承擔(dān)的任務(wù)也在發(fā)生變化。業(yè)內(nèi)對(duì)于政策性銀行職能定位的一個(gè)共識(shí)是：政策性銀行的業(yè)務(wù)、領(lǐng)域不是一成不變的，而應(yīng)隨著國(guó)家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行不同業(yè)務(wù)的進(jìn)入、退出。

　　農(nóng)發(fā)行的職能定位在20年中經(jīng)歷了“幾收幾放”。成立之初，農(nóng)發(fā)行的主要職能是籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財(cái)政性支農(nóng)資金的撥付。1998年，農(nóng)發(fā)行不再擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、扶貧等專項(xiàng)貸款的任務(wù)，只限制在糧棉油收購(gòu)、調(diào)銷、儲(chǔ)備貸款業(yè)務(wù)。

　　2004年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次把農(nóng)發(fā)行職能定位拓展到全方位支持新農(nóng)村建設(shè)，業(yè)務(wù)范圍也延伸到農(nóng)村流通體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以及其他涉農(nóng)企業(yè)信貸領(lǐng)域，比如糖料、絲類、麻類、林業(yè)、中藥材、園藝等。到2007年，農(nóng)發(fā)行又陸續(xù)開(kāi)辦了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、縣域城鎮(zhèn)建設(shè)貸款，進(jìn)而在2010年推出了新農(nóng)村建設(shè)貸款。

　　職能定位的調(diào)整，除了政府主動(dòng)為之，實(shí)際上也伴隨著政策性銀行在改革道路上自身的探索，這方面國(guó)開(kāi)行無(wú)疑走在了前面。

　　從設(shè)立伊始，國(guó)開(kāi)行的功能定位就是籌集和引導(dǎo)資金，支持國(guó)家“兩基一支”重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)家定項(xiàng)目、給資金，使得國(guó)開(kāi)行曾一度被看做“第二財(cái)政”。

　　從1998年開(kāi)始，國(guó)開(kāi)行主動(dòng)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，探索以市場(chǎng)化方式服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的開(kāi)發(fā)性金融辦行的路子，開(kāi)創(chuàng)政策性銀行市場(chǎng)化發(fā)債的先河，通過(guò)1998到2000年的三次“信貸改革”，剝離了大量不良貸款，引入了與國(guó)際接軌的信貸管理辦法，讓國(guó)開(kāi)行面貌一新。

　　2008年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司在京掛牌，之后經(jīng)過(guò)五年多的商業(yè)化改制，國(guó)開(kāi)行成為“投貸債租證”齊全的全牌照金融機(jī)構(gòu)。在業(yè)務(wù)范圍上，國(guó)開(kāi)行堅(jiān)持了開(kāi)發(fā)性金融，通過(guò)銀政合作，構(gòu)造市場(chǎng)化融資平臺(tái)，進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，同時(shí)還把業(yè)務(wù)拓展到社會(huì)民生、國(guó)際合作、周邊國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等新領(lǐng)域。

　　改革迎來(lái)窗口期

　　應(yīng)該說(shuō)，與以往任何一次改革相比，此輪政策性銀行的改革都有很大的不同。

　　十八屆三中全會(huì)首次明確提出，全面深化改革要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)要深化政策性銀行改革。在這種看似“兩難”的背景下，如何把握政策性銀行改革的方向和力度，無(wú)疑是一個(gè)考驗(yàn)。

　　尤其是，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度換擋期以及結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，發(fā)揮政策性金融的逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)控功能的重要性更加凸顯。“市場(chǎng)機(jī)制基本都是順周期調(diào)控的，在逆周期調(diào)控時(shí)，政策性金融能發(fā)揮積極作用。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(zhǎng)張承惠認(rèn)為，通過(guò)發(fā)揮政策性金融的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足，支持熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　回顧20年發(fā)展軌跡，政策性銀行從建立伊始，就在應(yīng)對(duì)體制缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運(yùn)行效率等方面被寄予厚望。盡管隨著國(guó)家財(cái)政能力的增強(qiáng)以及金融市場(chǎng)的發(fā)展，政策性金融的需求會(huì)逐步減少但仍然還會(huì)長(zhǎng)期存在，經(jīng)濟(jì)調(diào)整轉(zhuǎn)型不會(huì)削弱政策性金融的供給。實(shí)際上，當(dāng)前在很多領(lǐng)域如中小企業(yè)、住房等方面尚未建立起有效的政策性金融支持體系，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也相對(duì)缺乏依靠市場(chǎng)商業(yè)化運(yùn)行的成功模式，發(fā)揮好政策性金融彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的功能大有可為。

　　對(duì)此，監(jiān)管層也多次在公開(kāi)場(chǎng)合肯定政策性金融在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特作用。銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶民就曾表示：“發(fā)揮好政府的作用，政策性金融是個(gè)重要抓手。”而對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)的改革，監(jiān)管層也密集“發(fā)聲”，其中核心就是要“繼續(xù)推動(dòng)完善政策性金融功能”。

　　可以說(shuō)，所有這些都為推動(dòng)政策性銀行改革創(chuàng)造了最好的“窗口期”。

　　推動(dòng)外部配套改革起航

　　張承惠認(rèn)為，改革方向是“建成現(xiàn)代政策性金融機(jī)構(gòu)”，而這個(gè)“現(xiàn)代”，就是“職能清晰、有明確的政策任務(wù)，同時(shí)有健全的內(nèi)部治理和外部激勵(lì)、約束框架以及較好的風(fēng)控能力。”也就是說(shuō)，改革的目標(biāo)是要不斷強(qiáng)化其政策性金融功能，但運(yùn)作方式應(yīng)該是規(guī)范的市場(chǎng)化、商業(yè)化方式。

　　實(shí)際上，從2006年啟動(dòng)政策性銀行改制時(shí)，“一行一策”的基本方針就已提出，各家銀行也都在尋求適合自身的可持續(xù)發(fā)展道路。應(yīng)該說(shuō)，目前，各家政策性銀行初步建立了現(xiàn)代銀行的框架體系，走出了一條內(nèi)生性可持續(xù)發(fā)展的路子。

　　但從宏觀層面，政策性銀行面臨的改革內(nèi)容和目標(biāo)又有相當(dāng)多的共通之處。農(nóng)發(fā)行行長(zhǎng)鄭暉在今年年初時(shí)表示：“不推進(jìn)外部配套改革，不深化內(nèi)部綜合改革，農(nóng)發(fā)行就難以實(shí)現(xiàn)成為一流現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的目標(biāo)，就難以實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。”從他的表述中可以一窺目前改革的癥結(jié)所在：在堅(jiān)持政策性方向成為最終選擇的背景下，配套外部監(jiān)管亟待跟進(jìn)。

　　然而，政策性銀行成立至今，政策性金融立法缺失，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊界如何確定一直未能明確。正如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在2012年所言：“目前存在的最大問(wèn)題是缺乏對(duì)政策性目標(biāo)的監(jiān)督，沒(méi)有體現(xiàn)政策性金融監(jiān)管的特色，也未能有效地將道德風(fēng)險(xiǎn)放入政策性金融的監(jiān)督中。”

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，應(yīng)盡快出臺(tái)政策，在尊重各家政策性銀行既有發(fā)展歷史的前提下，突出政策性業(yè)務(wù)主體地位，確定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的最低要求，通過(guò)以清單方式列明政策性業(yè)務(wù)范圍并保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)發(fā)揮政策性金融拾遺補(bǔ)缺、引領(lǐng)催化的作用。除此之外，要完善資本金補(bǔ)充等財(cái)稅扶持政策和有關(guān)貨幣扶持政策，要完善外部激勵(lì)約束機(jī)制，加快法制建設(shè)。

　　盡管現(xiàn)在看來(lái)，不論是外部還是內(nèi)部的改革工作依然任重道遠(yuǎn)，但即將進(jìn)行的改革無(wú)疑將使政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理的體制機(jī)制發(fā)生根本性變革。從幾家政策性銀行今年的工作重點(diǎn)也不難看出，改革已箭在弦上。他們?cè)诖缶殹皟?nèi)功”的同時(shí)，積極為外部配套改革的推進(jìn)創(chuàng)造條件，以此推動(dòng)政策性銀行改革再度起航。

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　　國(guó)開(kāi)行的20年

　　國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立于1994年3月，作為同年成立的三家政策性銀行之一，國(guó)開(kāi)行的職能定位是籌集和引導(dǎo)資金，支持關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目及配套工程建設(shè)。

　　成立之初，國(guó)開(kāi)行把90%以上的貸款投向電力、煤炭、石油、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)林等重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　1998年，國(guó)開(kāi)行提出“市場(chǎng)環(huán)境下，銀行框架內(nèi)”的辦行新思路，開(kāi)始探索以市場(chǎng)化方式服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的開(kāi)發(fā)性金融辦行路子。也是從這年開(kāi)始，國(guó)開(kāi)行先后進(jìn)行了三次信貸改革，主動(dòng)面向市場(chǎng)篩選項(xiàng)目、防控風(fēng)險(xiǎn)、化解不良貸款，建立市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，使資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)。

　　同年9月，國(guó)開(kāi)行在銀行間債券市場(chǎng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式發(fā)行債券，開(kāi)創(chuàng)了政策性銀行市場(chǎng)化發(fā)債的先河。

　　之后，國(guó)開(kāi)行通過(guò)開(kāi)展銀政合作，構(gòu)造市場(chǎng)化融資平臺(tái)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，并把傳統(tǒng)“兩基一支”業(yè)務(wù)拓展到社會(huì)民生、國(guó)際合作等新領(lǐng)域。2008年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司掛牌，國(guó)開(kāi)行的股份制改造被認(rèn)為是政策性金融機(jī)構(gòu)改革的一座里程碑。

　　經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，國(guó)開(kāi)行已發(fā)展成為全球最大的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。截至2014年一季度末，國(guó)開(kāi)行資產(chǎn)總額達(dá)到8.34萬(wàn)億元，貸款余額7.33萬(wàn)億元；累計(jì)本息回收率98.02%，連續(xù)57個(gè)季度保持高位；不良貸款率0.5%，連續(xù)9年控制在1%以內(nèi)。

　　20年來(lái)，在支持國(guó)家大型骨干項(xiàng)目建設(shè)上，國(guó)開(kāi)行累計(jì)發(fā)放電力貸款2萬(wàn)億元；發(fā)放高速公路貸款1.73萬(wàn)億元；發(fā)放鐵路建設(shè)貸款8248億元。在支持城鎮(zhèn)化方面，累計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款約7萬(wàn)億元，占全行人民幣貸款累計(jì)發(fā)放的62%。積極支持“三農(nóng)”、小微企業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)以及教育、棚戶區(qū)改造等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，累計(jì)發(fā)放保障性安居工程貸款6235億元，同業(yè)占比超過(guò)60%；累計(jì)發(fā)放助學(xué)貸款545億元，支持家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生近1000萬(wàn)人次。