吳祖鴻

　　2013年12月10日，美國聯(lián)邦儲備委員會（以下簡稱美聯(lián)儲，F(xiàn)RB）、美國貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、美國證監(jiān)會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）等美國金融監(jiān)管機構聯(lián)合發(fā)布了實施沃爾克規(guī)則的監(jiān)管規(guī)則，標志著美國國會2010年7月發(fā)布的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》（以下簡稱《多德—弗蘭克法》）中規(guī)定的沃爾克規(guī)則相關內容正式落地實施。作為具有域外效力的規(guī)則，沃爾克規(guī)則的實施將對我國商業(yè)銀行造成一定影響。

　　沃爾克規(guī)則的提出及其主要內容

　　沃爾克規(guī)則以美國聯(lián)邦儲備委員會前主席保羅?沃爾克（Paul Volcker）的名字命名，由沃爾克提出，并得到奧巴馬總統(tǒng)的認可。2010年1月，奧巴馬在有關金融監(jiān)管改革的演講中首次提出沃爾克規(guī)則的基本思路。2010年7月，沃爾克規(guī)則的相關內容納入了美國國會頒布的《多德—弗蘭克法》。該法同時要求，美國聯(lián)邦監(jiān)管機構應當就此制定實施規(guī)則，沃爾克規(guī)則應于2012年7月21日前實施。2011年11月，美聯(lián)儲、美國貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司和美國證監(jiān)會等金融監(jiān)管機構聯(lián)合發(fā)布《禁止自營交易和對對沖基金和私募股權基金投資規(guī)定》（以下簡稱《實施規(guī)則》）征求意見稿，征求意見截止時間為2012年2月13日。征求意見期間，美國金融監(jiān)管機構共收到反饋意見1.8萬份。考慮到各方意見分歧較大，沃爾克規(guī)則的實施時間表一再推遲。直至2013年12月10日，美國金融監(jiān)管機構才最終發(fā)布《實施規(guī)則》，自2014年4月1日起生效。美國監(jiān)管機構同時要求，相關銀行機構應當于2015年7月21日達到沃爾克規(guī)則及其實施規(guī)則的相關要求。

　　根據(jù)《實施規(guī)則》，最終沃爾克規(guī)則包括以下內容：

　　第一，除法規(guī)規(guī)定的例外情形，禁止銀行機構從事自營交易業(yè)務。所謂自營交易是指，銀行機構在交易賬戶中持有的、以短期內再出售為目的、旨在通過短期價格波動套利獲取利潤的交易，或為上述交易進行對沖的交易。銀行機構持有法律規(guī)定的金融工具短于6個月的，除非銀行機構能夠提供相反的證據(jù)證明其非自營交易，應當視為自營交易。法律規(guī)定的金融工具包括證券、商品期貨、衍生產品，但不包括貸款、商品即期交易、外匯和貨幣即期交易等。以下情形為法規(guī)規(guī)定的例外情形，即商業(yè)銀行可以開展的交易業(yè)務：一是為做市目的開展的交易；二是代理客戶開展的交易；三是為風險對沖目的開展的交易；四是以美國各級政府債券為標的的交易；五是外國銀行機構開展的符合規(guī)定的交易等。

　　第二，除法規(guī)規(guī)定的例外情形，禁止銀行機構對對沖基金和股權私募基金投資。對沖基金和股權私募基金投資的范圍根據(jù)1940年《投資公司法》確定。在銀行機構組織、設立基金并提供初始資本的情形，其對單一對沖基金或私募股權基金的股權權益不得超過基金股權總額的3%，對所有基金投資不得超過一級資本的3%。銀行機構持有的基金股權權益應當從其一級資本中扣除。

　　第三，銀行機構應當建立內部合規(guī)程序，確保沃爾克規(guī)則得到有效實施。合規(guī)程序應當與從事的自營交易或投資業(yè)務的規(guī)模、范圍和風險相適應。資產總額在500億美元以上的銀行機構，其首席執(zhí)行官應當向監(jiān)管機構提供合規(guī)聲明，表明其已達到了沃爾克規(guī)則的要求。

　　第四，從2014年6月30日起，交易資產和負債總額在100億美元以上的銀行機構應當根據(jù)其相關資產規(guī)模，按規(guī)定的期限向監(jiān)管機構報告交易業(yè)務的風險、限額及其使用情況、對風險因素的敏感性、在險價值、利潤和損失等一系列信息。

　　《實施規(guī)則》征求意見及修改

　　《實施規(guī)則》從征求意見到最終頒布，經歷了兩年多的時間，反映沃爾克規(guī)則實施存在較大分歧。從征求意見情況看，業(yè)界對沃爾克規(guī)則的主要有以下意見：一是對是否應當實施沃爾克規(guī)則存在分歧。在相關監(jiān)管機構收到的1.8萬份意見中，絕大部分意見支持實施沃爾克規(guī)則，認為禁止或限制銀行機構從事復雜自營交易或投資業(yè)務，有利于減少金融市場存在的投機和泡沫，降低金融體系的道德風險，有效防范系統(tǒng)性風險。但也有約600份意見認為，沃爾克規(guī)則可能對金融市場造成嚴重的負面影響，提高市場交易成本、影響市場流動性、降低市場效率并導致企業(yè)融資成本高企、影響經濟復蘇，建議推遲甚至取消沃爾克規(guī)則的實施。二是沃爾克規(guī)則存在很大的實施難度，尤其是沃爾克規(guī)則在禁止自營交易的同時，允許銀行機構開展為做市和為風險對沖目的而開展的交易業(yè)務。在實踐中，區(qū)分做市、風險對沖交易和自營交易存在很大的難度。大量意見認為，盡管《實施規(guī)則》（征求意見稿）提出了一系列區(qū)分相關交易的標準，但相關標準在實踐中難以實施。三是沃爾克規(guī)則的實施成本高昂。沃爾克規(guī)則的復雜性使得金融機構建立合規(guī)程序并實施持續(xù)監(jiān)測的成本過高。四是沃爾克規(guī)則的域外效力過于寬泛。法國、加拿大和日本等國家監(jiān)管當局都對沃爾克規(guī)則及其實施規(guī)則提出了嚴厲的批評，認為沃爾克規(guī)則同樣適用于在美國設立分支機構或附屬機構的銀行機構不合理，且可能對其他國家金融市場造成負面影響。相關國家也認為，沃爾克規(guī)則僅將美國聯(lián)邦政府發(fā)行的國債和地方政府發(fā)行的市政債列入了可以豁免實施沃爾克規(guī)則的自營交易范圍，存在對其他國家國債的歧視。

　　美國金融監(jiān)管機構在反復研究之后，吸收了部分意見并將其反映在最終發(fā)布的《實施規(guī)則》中。主要修改包括：

　　對部分問題采取“原則導向”的監(jiān)管方式，提高沃爾克規(guī)則的可實施性。針對自營交易和做市、風險對沖交易區(qū)分標準難以實施的問題，提出了可豁免做市、風險對沖交易應當遵循的基本原則，并強調銀行機構應當建立完備的合規(guī)計劃，確保其從事的交易業(yè)務符合沃爾克規(guī)則的規(guī)定。《實施規(guī)則》規(guī)定，允許豁免的做市業(yè)務應當滿足以下兩個原則：一是金融中介原則，即作為做市交易的業(yè)務應當是為做市目的而開展的中介業(yè)務，而不是主要為盈利目的開展的業(yè)務。做市應當在各種市場條件（包括不利的市場條件）下進行。二是市場需求原則，即做市業(yè)務應當建立在對市場需求的詳細分析基礎上，根據(jù)合理預期的客戶需求進行。考慮到外部監(jiān)管的困難，《實施規(guī)則》將重點放在銀行機構自身的合規(guī)程序上，要求銀行機構制定書面的政策和程序要求，完善內部控制，開展交易分析和獨立的測試，通過內部合規(guī)管理來滿足沃爾克規(guī)則的相關要求。銀行機構的合規(guī)程序應當對可交易的金融工具、風險管理措施、風險限額、內部控制和持續(xù)分析監(jiān)測以及審批程序作出明確的規(guī)定。對于可豁免的為風險對沖目的而開展的交易業(yè)務，應當滿足以下條件：初始目的即為風險對沖；不增加額外的風險；相關交易人員的薪酬不應激勵其從事禁止的自營交易業(yè)務。《實施規(guī)則》特別強調風險對沖應當是針對特定的風險，而不應是針對銀行機構整體資產負債表和外部宏觀經濟條件變化開展的風險對沖。

　　明確過渡期和差別化監(jiān)管安排，降低合規(guī)成本。為使銀行機構有足夠的時間做好實施沃爾克規(guī)則的準備工作，美聯(lián)儲通過決議，將沃爾克規(guī)則的達標時間延長一年，由原來的2014年7月21日推遲至2015年7月21日。在監(jiān)管報告方面，《實施規(guī)則》規(guī)定了差別化的監(jiān)管安排：交易資產和負債總額在500億美元以上的銀行機構，應從2014年6月30日起按月報告交易業(yè)務的相關信息；交易資產和負債總額在250億至500億美元的銀行機構，應從2016年6月30日起報告交易業(yè)務的相關信息；交易資產和負債總額在100億至250億美元的銀行機構，應從2016年12月31日起報告交易業(yè)務的相關信息。在建立合規(guī)程序方面，不同銀行機構的合規(guī)要求將有所差別，其中：總資產在500億美元以上、按規(guī)定應當向監(jiān)管機構報告交易業(yè)務信息的美國銀行機構或在美資產在500億美元以上的外國銀行機構，應當實施更嚴格的合規(guī)要求，應在合規(guī)制度中明確相關交易和投資業(yè)務的合規(guī)標準、責任承擔、獨立測試、培訓和記錄要求，且其首席執(zhí)行官應當每年向主監(jiān)管機構提交申明，表示其已建立完善的合規(guī)程序。而并表總資產在100億美元以下的銀行機構可以建立簡化的合規(guī)程序，即其在現(xiàn)有的合規(guī)政策和程序中納入沃爾克規(guī)則的相關要求即可。沒有從事法規(guī)禁止的交易和投資業(yè)務的銀行機構，不需要建立上述合規(guī)程序。

　　縮小沃爾克規(guī)則的域外適用范圍。一是將美國以外的其他國家國債納入了沃爾克規(guī)則的豁免范圍，即美國以外的其他國家、政府機構發(fā)行的債券等金融工具，只要買賣該金融工具的銀行機構不是美國存款保險覆蓋的銀行機構，即可豁免沃爾克規(guī)則的要求。二是明確外國銀行機構交易和投資的豁免條件，只要在美國以外的銀行機構開展的相關投資和交易不是由美國銀行機構作為交易主體、不是在美國作出的決策、不在美國簿記、不是由美國銀行機構提供融資，即不需適用沃爾克規(guī)則。

　　沃爾克規(guī)則實施對我國商業(yè)銀行的影響

　　根據(jù)《多德—弗蘭克法》，沃爾克規(guī)則適用于以下銀行機構：一是存款類銀行機構，特定目的信托公司除外；二是接受存款保險的存款類銀行機構的母公司；三是美國《銀行控股公司法》適用的非美國銀行和控股公司；四是上述機構的關聯(lián)機構和附屬機構。根據(jù)美國《聯(lián)邦存款保險法》，外國銀行在美國的分行，即使在存款保險范圍以外，也應當視為接受存款保險的存款類銀行機構。因此，所有中資銀行在美國的分行，無論其是否被納入存款保險的范圍，都應當視為受保存款類銀行機構。因此，沃爾克規(guī)則將適用于該分行、作為其母行的中資銀行及其附屬機構和關聯(lián)機構。關聯(lián)機構指受到上述機構共同控制且股權在25%以上的機構。目前，工商銀行、農業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行和招商銀行等都已經在美國設立了分行。該規(guī)定意味著上述銀行及其子行、分行和持股25%以上的機構都應當適用沃爾克規(guī)則。

　　沃爾克規(guī)則的適用，對在美國設立機構的中資銀行提出了以下要求：

　　第一，從事自營交易和投資業(yè)務應當符合沃爾克規(guī)則及其實施規(guī)則規(guī)定的豁免條件。中資銀行及其在美國以外的分支機構、附屬機構和關聯(lián)機構從事的自營交易業(yè)務滿足下列條件，可以豁免沃爾克規(guī)則的相關要求：一是買賣該金融工具的銀行機構不是美國銀行機構，即不是在美國注冊，其經營場所也不在美國；二是該交易決策地不在美國；三是該交易的簿記不在美國；四是不是由美國的銀行機構提供融資；五是不是通過美國銀行機構操作。對于外國銀行機構從事的相關交易或投資業(yè)務在美國進行清算，只要其不是通過美國銀行機構實施，或盡管通過美國銀行機構實施，但美國銀行機構不參與相關交易，可以豁免沃爾克規(guī)則的相關要求。對沃爾克規(guī)則禁止的基金投資，只要其滿足“完全在美國以外”的條件，可以豁免沃爾克規(guī)則的相關要求。“完全在美國以外”的條件與海外自營交易的豁免條件類似，即不是在美國作出的決策、不在美國簿記、不是由美國銀行機構提供融資。同時，沃爾克規(guī)則要求，對于被豁免的投資，被投資基金不應出售給美國居民。《實施規(guī)則》明確了“不應出售給美國居民”是指以美國居民為基金發(fā)行目標。

　　第二，應當建立沃爾克規(guī)則要求的合規(guī)程序，且合規(guī)程序應當與銀行機構從事相關業(yè)務的種類、規(guī)模、范圍和復雜程度以及銀行機構的業(yè)務結構相適應。合規(guī)程序應當包括以下六個要素：一是書面的政策和程序，對相關交易和投資業(yè)務進行監(jiān)測和限制；二是內部控制體系，監(jiān)測相關業(yè)務的合規(guī)性；三是管理框架，明確相關業(yè)務和投資合規(guī)職責的歸屬和問責要求，并由管理層對相關交易和投資的限額、交易策略、風險對沖和相關工作人員薪酬進行審查；四是獨立的測試和審計，該審計應當由內部合規(guī)人員或外部第三方進行；五是培訓機制，確保相關人員有效理解并實施合規(guī)程序的相關要求；六是記錄，建立五年內的相關交易和投資記錄，以表明其符合法規(guī)的規(guī)定。如果中資銀行在美國的資產超過500億美元，其還應按照《實施規(guī)則》實施更嚴格的合規(guī)要求。

　　此外，如果中資商業(yè)銀行在美國的交易資產和負債達到100億美元以上，其還應當按照《實施規(guī)則》的規(guī)定，履行相關交易業(yè)務報告義務，定期向美國監(jiān)管機構報告交易業(yè)務信息。

　　我國商業(yè)銀行的對策建議

　　為防止沃爾克規(guī)則的實施對中資商業(yè)銀行造成負面影響，甚至可能由于違規(guī)而受到監(jiān)管處罰，建議中資商業(yè)銀行應當采取以下對策：

　　第一，根據(jù)在美機構和業(yè)務特點建立沃爾克規(guī)則合規(guī)程序。在美國設立機構的中資銀行應當在認真分析沃爾克規(guī)則的基礎上，建立與本行實際相適應的合規(guī)程序。合規(guī)程序應當包括書面的政策和程序、內部控制體系、管理框架、獨立測試和審計、培訓和記錄等各項要素，且應當實現(xiàn)對集團范圍內各項交易和投資業(yè)務的持續(xù)監(jiān)測和控制，確保合規(guī)程序符合美國監(jiān)管機構的要求。合規(guī)程序應當覆蓋整個集團，而不只是覆蓋在美業(yè)務，但可以將側重點放在在美國的機構和業(yè)務上。

　　第二，加強對涉美交易和投資業(yè)務的審查，防止違規(guī)行為。由于沃爾克規(guī)則適用范圍非常廣泛，對所有可能涉美的交易和投資業(yè)務都應當進行嚴格審查。對于不符合沃爾克規(guī)則及其《實施規(guī)則》規(guī)定的豁免條件的，應當及時予以糾正，甚至放棄相關業(yè)務。對于相關規(guī)則的模糊地帶，如可能被視為自營業(yè)務的風險對沖業(yè)務，應當謹慎開展。

　　第三，加強對相關業(yè)務和管理人員的培訓，完善合規(guī)管理框架。隨著我國商業(yè)銀行“走出去”步伐加快，海外業(yè)務的不斷擴展使相關商業(yè)銀行違反東道國法規(guī)的概率在不斷增大。相關商業(yè)銀行應當加強對業(yè)務人員和管理人員的培訓，增強合規(guī)意識。同時，應當根據(jù)海外業(yè)務開展情況持續(xù)完善合規(guī)管理框架，構建全面合規(guī)體系，確保業(yè)務的開展符合相關國家的法規(guī)要求。■

　　作者單位：中國銀監(jiān)會政策研究局

　　（責任編輯　賈瑛瑛）