王小廣

　　只有把土地農轉非的溢價增長過快和如何公平有效分配這兩個問題結合起來加以研究，進行頂層系統設計，才能真正有效推動我國城鎮化發展

　　推進新型城鎮化關鍵是改革

　　我國的城鎮化不僅長期滯后，而且質量和效率嚴重偏低，當前亟須轉變城鎮化發展方式，摒棄以土地擴張為核心、“見房不見人”的舊式城鎮化模式，走一條以資源節約、效率優先、“見房見人”的新型城鎮化道路。新型城鎮化需要解決的是人的問題（農民工的市民化）、消費問題（農民工難以市民化使得巨大的消費增長潛力難以釋放）和投入問題，而不是以房地產為中心、加快投資的問題。新型城鎮化完全不同于舊式城鎮化，因為它是圍繞著城鎮化本質來推動的城鎮化。城市化的本質是人的城市化，不是房地產化，不是土地的城市化。

　　新型城鎮化模式要靠新城市發展方式來推動，就是要加快城市資源利用方式轉型，形成節約高效的城市發展新模式。這是轉變經濟發展方式的重要內容。轉變經濟發展方式既要轉變工業發展方式，也要轉變城鎮化發展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當前許多地方推進城鎮化的通病。2000～2010年，我國城鎮人口增長了45.9%，但建成區面積擴張更快，為64.4%，這說明城鎮土地利用不是集約，而是浪費，未來我國至少還有3億～4億人要城鎮化，土地短缺問題將會越來越突出。要使城鎮化發展可持續，必須轉變城鎮化資源利用方式，主要有兩個方向：一是由土地鋪張型轉為土地集約型。建設和土地的主管部門要放開容積率限制。各級政府要擺脫土地財政，重在提高土地利用效率。二是由規劃低效型轉為規劃高效型，主要通過提高城鎮化規劃水平和建設水平，來提高各級城市的綜合承載力。

　　轉變城鎮化的發展方式，關鍵是要改革制約新型城鎮化發展的體制機制。城鄉二元分割體制是城鎮化嚴重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務體制都是嚴格城鄉分割的，這嚴重影響了城鎮化的速度和效率，必須通過加快城鄉二元體制改革來逐步消除，為此需推進三大體制轉型：一是改革農村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動新型城鎮化發展。

　　土地制度改革的誤區

　　從有關文獻看，人們對土地制度改革與新型城鎮化發展關系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區。有一種觀點認為，中國三農問題的難以解決及城鎮化滯后的一個重要原因是土地沒有自由流動，沒有按照市場方式進行配置。事實真是如此嗎？從理論上來說，土地價格越來越高，土地利用的集約化程度應該也越高，但實際結果卻相反，我國城鎮用地的“大餅”越攤越大，地價越高越鼓勵擴張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國的土地市場是被壓抑著的，那么土地市場化就是價格越來越高，這好像與我國的實際情況很相符，但實際上土地價格高漲有兩種情況：一種情況是通過市場化推高，另一種情況是因為存在嚴重的土地供給壟斷或市場壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競標者有競爭，但這種競爭（投機抬價）能夠通過住房制度而轉嫁，因此，即使出最高的價拿地對于房地產商而言幾乎也沒有經營風險。

　　在現行城鎮土地國有、農村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設計出了問題，并提出了土地私有化的建議。城市和農村的土地全部都私有化，這一問題就能解決了嗎？筆者的看法是：這不僅無助于問題的解決，反而會使城鎮郊區農民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級市場卻被政府壟斷，最終導致的結果就是土地價格暴漲，進而推動房價泡沫。當然，土地暴漲推進房地產泡沫還需要一個條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會被土地最初擁有者拿得更多，盡管對政府來講，這會抬高一級土地市場的成本，但只要存在轉嫁機制，那么這一過程照樣不會是市場化，而是壟斷鏈的延伸。

　　與此相關的是土地使用權的年限對土地價格的影響問題。從理論上來講，土地使用年限受限，價格就會受限。因此，有人提出，一次性征收購房者70年土地使用費，是推動價格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費（類似土地私有）價格會更高，所以，一次性收取７０年使用費并不是高地價的原因，或者說高地價與土地產權無關。那問題到底出在哪里呢？答案其實很簡單：土地農轉非所產生的增值部分如何分配與土地的性質沒有關系。公平有效的分配成為解決這一問題的核心。由農地向非農地的轉換將產生巨大的增值，這里便存在兩個問題：一是增值過度問題。壟斷與投機力量的共同推動，必然產生泡沫（特別在金融貨幣政策寬松的環境中），這種泡沫就是土地價格的過度增長，而土地價格過高必然轉嫁到住房價格上，進而明顯提高城鎮化的成本，阻礙人口城鎮化進程，使得城市發展變成了較單一的（或割裂的）土地城市化或房地產化過程，本質型的城鎮化（農民市民化）被嚴重抑制。二是新產生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會公平呢？在當前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉化收益將大部分被郊區農民所得，其次是房地產商、政府所得；而采取土地收歸國有的方式，土地收益主要被政府和房地產商所得，轉換土地的農民有所損失，利益受損的將是新城鎮居民（包括農民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口）。這種土地增值趨勢與土地所有權無關，自由市場化或壟斷市場化都無法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會產生巨大的尋租空間和財富嚴重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權的變更，而是創造出一套公平有效的土地增值分配制度。

　　設計和推動土地農轉非收益分配制度改革

　　正如前面分析的，土地農轉非的溢價增長過快和如何公平有效分配已成為我國土地制度改革的核心問題。這兩者共同作用的結果是城鎮化成本過高，土地利用卻極端粗放，因為土地越擴張，政府和房地產商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個問題結合起來加以研究，進行頂層系統設計，并研究制定周密的實施改革方案，進而真正有效推動我國城鎮化發展。

　　一是強化土地稅收調節作用。土地稅收制度要區分兩種情況，一種是對土地農轉非實行特定的土地征稅制度，另一種是對已市場化土地的再利用實行一套普通的征稅制度。土地農轉非的增值是一次性的，與經濟發展水平有關，但與政府管理、房地產商經營能力無關，更不是土地所有者或經營者創造的，因此，這種高額增值收益主要應成為國家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預算外收入，也不能主要分配給擁有土地產權（經營權）的農民。土地農轉非的增值稅應屬于共享稅，中央占大頭，地方和個人占小頭。中央土地收益可用于全社會保障投入，包括農民工和郊區農民市民化的社會保障投入，也可作為支持地方保障房建設的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎設施建設和保障房建設。這樣就可以減少地方政府對土地財政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對存量土地再利用的征稅則是對現有的土地稅收制度進行優化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進新型城鎮化發展，如抑制土地城鎮化和房地產化過程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開發密度，提高土地的集約化使用水平。

　　二是逐步打通農村宅基地與城市用地的界線，統一城鄉非農土地市場。這樣做的目的就是打破政府對土地一級市場的壟斷，增加土地供應量。按目前的部門法規，農民利用集體土地建設住房是合法的（符合憲法和土地法），而在同樣的集體土地上建房轉讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農民城市化過程是帶著土地的，農村的宅基地不能因為它是集體性質就不能進入土地交易市場，相反，在我國土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒有得到有效利用。盤活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農民市民化，而且將有效打破政府對土地一級市場的完全壟斷，形成有效的土地競爭市場，因此，要加快破解宅基地轉化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個重要渠道，就是對城市存量土地的重新開發。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應把城市發展的重點轉向存量土地的再開發上，加密中心城區的住房建設密度。城市樓房是隨著經濟發展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區住房密度，一個重要的政策障礙必須破除，即對住房容積率的過度管制必須明顯放松，日本等國的經驗均表明，節約土地的最好辦法就是提高容積率。

　　三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機需求，從需求上為土地擴張減壓。房價長期過快增長的一個重要原因是房地產稅收政策存在重大缺陷，即長期免征房地產投資所得稅和物業稅。要建立鼓勵一戶一套住房的制度，對一套住房可以免征保有環節稅收，考慮到我國的實際，對第二套房可采取低稅率政策，但對第三套以上的住房則應采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資（投機）需求，使房價和地價上漲缺乏根本動力。■

　　作者單位：國家行政學院決策咨詢部

　　（責任編輯　植鳳寅）