范文仲 周特立

　　國際經驗表明，引導民營資本進入金融業，對于完善金融組織體系，提高金融市場競爭水平和服務效率具有重要意義。但是，在民營金融機構設立初期，民營資本的高逐利性以及內部人利益輸送的內在沖動往往會產生較高的道德風險。因此，有必要做好風險隔離的制度安排，加強公司治理，并建立有效的市場退出機制，促進民營金融機構平穩健康發展。

　　臺灣與大陸文化相近，并于20世紀90年代初開放了民營銀行的設立，島內銀行業隨后也經歷了一系列危機與整合的過程，其中很多經驗值得大陸借鑒。我們從臺灣地區發展民營銀行的背景及主要準入政策入手，總結了臺灣地區發展民營銀行的經驗和教訓，提出了對大陸銀行業發展的啟示和建議。

　　臺灣地區開放民營銀行設立的背景

　　臺灣地區民營銀行的快速發展始于20世紀90年代。在此之前，臺灣地區銀行業以公營銀行為主體，監管當局對金融機構新設采取了較為嚴格的管制措施。當時的臺灣公營銀行放款強調抵押和擔保，借貸手續繁瑣，無法滿足中小企業的融資需求。

　　20世紀80年代后期，隨著臺灣地區經濟快速發展，國際熱錢不斷流入，該地區外匯儲備上升到1987年的768億美元。為了減緩通脹壓力，臺灣地區貨幣當局不斷收緊銀根。正規的金融機構無法滿足民間強烈的融資需求，地下金融日益猖獗。各種當鋪、地下錢莊、民間借貸泛濫，不少公司非法吸收公眾存款，再投資股市和房產，造成股市和房地產大量泡沫。在國際上經濟自由化浪潮的推動下，民間對于打破銀行業壟斷、設立民營銀行的呼聲越來越高。迫于社會壓力，臺灣地區當局在20世紀80年代末期開始了金融自由化進程，放寬民營銀行的設立成為金融改革的標志措施。

　　1989年7月，臺灣地區當局對“銀行法”進行了修訂，為民營銀行的設立提供了法律依據。1990年4月，臺灣地區“財政部”公布“商業銀行設立標準”并開始受理新設銀行的相關申請。1991～1992年兩年間，監管機構共核準了16家民營銀行的設立申請。除新設銀行外，后期還出現一批由信托投資與信用合作社改制及原公營私有化的民營銀行。

　　臺灣地區開放民營銀行設立的相關準入要求

　　臺灣地區監管機構對民營銀行申請的審核程序主要分三個階段，分別為書面審查、負責人面談及由專家學者組成的委員會評審。根據臺灣地區“商業銀行設立標準”，相關準入要求主要包括以下幾個方面。

　　一是關于股本要求。新設民營銀行的最低實收資本不得低于100億元新臺幣。當時島內23家銀行中，只有4家銀行的資本金在100億元新臺幣以上，其他幾家主要的公營銀行，如第一銀行、華南銀行等資本金水平僅在70億元新臺幣左右。監管當局設立高資本金準入標準的初衷是試圖限制新設民營銀行的家數，實現規模經濟。為避免股權過度集中，發起人還需預留20%的股份向社會大眾公開招募，并限制單一申購人的申購數量不得超過1萬股。

　　二是關于發起人及高管資格。監管機構明確了發起人、董事、監事及其他高管的資質要求，包括“消極條件”和“積極條件”兩個方面。“消極條件”主要對有違法違規及違反職業操守情況的人員任職進行了限制。為防止利益輸送，還規定其他金融機構或證券公司的負責人不得擔任商業銀行的負責人與經理人，同時銀行負責人與職員也不得兼任其他銀行任何職務。“積極條件”則要求民營銀行負責人、各級高管要有擔任公營銀行經理人或從事金融監管工作的經歷，具體年限要求則根據高管職級分別規定。

　　三是關于民營銀行申設分支機構方面。新設民營銀行第一年只允許設立5家分行及1家營業部和1家儲蓄部，之后每年可最多再增設5家分行。這一政策設計主要是希望通過限制民營銀行增加經營網點的速度，避免銀行在開展業務初期過度擴張，從而降低營運風險。

　　臺灣地區民營銀行的主要經驗與教訓

　　開放民營銀行對于提高臺灣地區金融業的經營效率、競爭能力以及健全金融法規起到了積極作用。但是，臺灣地區民營銀行準入法規存在一些制度性缺陷，在開放初期直接導致了民營銀行核準家數過多、企業財團操控銀行董事會以及退出機制缺失等問題，并在20世紀90年代引發了銀行業過度競爭、銀行經營狀況惡化等一系列危機。

　　新設民營銀行數量過多導致銀行過度競爭

　　在開放之初，為限制民營銀行數量，臺灣地區監管機構設置了較高的資本金要求（100億元新臺幣）。不過在長期金融壓抑后，民間資本進入金融行業的意愿非常高。臺灣地區的一些企業財團通過聯合集資等方式，成功規避準入門檻。僅1991年第一批次核準通過的民營銀行即達15家。開放民營銀行后的十年間，臺灣地區本地銀行數量由1991年的25家增加至2001年的53家，銀行在島內的分支機構數量則由1046家迅速增長至3005家。

　　民營銀行的主要收入來源仍依賴于傳統的存放款業務，加劇了臺灣地區銀行業的競爭，也導致各家銀行市場占有率迅速下降，一半以上銀行的市場占有率不足1%。1999年，島內最大的五家銀行的資產總額占全體銀行總資產的比重僅為29%。競爭過度激烈和利差持續收窄等不利因素嚴重影響了金融機構的盈利能力和資本質量。臺灣地區銀行業的資產收益率及凈資產收益率一路下滑，分別從1994年的1%和11.5%下降到2001年的0.5%和5.5%。為了增加盈利，臺灣地區銀行業機構力圖提高信貸總量，不斷放松信貸標準，導致銀行業不良貸款率不斷升高，由1991年不到1%增至2001年7.7%，其中公營銀行為5.25%，民營銀行則為8.47%。與之相比，2001年外資銀行在臺灣地區分行的不良貸款率僅為3.53%。

　　為解決金融機構困境，臺灣地區當局自2001年起推動了數次金融改革，重點在于緩解銀行過度競爭、提高市場占有率，實施了減少銀行數量、鼓勵銀行機構合并、成立金融控股公司、設立“金融監督管理委員會”等一系列措施。截至2013年6月底，臺灣地區本地銀行家數降至38家，島內銀行的經營狀況也出現好轉，市場占有率和各項財務指標逐步提升，凈資產收益率回升至8.24%，平均資本充足率也保持在12%左右的水平。

　　民營銀行公司治理不盡完善，個別銀行爆發危機

　　臺灣地區開放民營銀行后，新設民營銀行大多被大企業財團所控制。根據相關規定，監管機構要求銀行20%的股份必須公開招募，以保證新銀行的股權分散。但實踐證明，作為發起人的企業財團控股比例還是過高，一些民營銀行設立后依然出現大股東操控董事會的現象。盡管監管機構對關聯人貸款等行為進行限制，但一些銀行轉而采取對其他財團相互貸款，通過交叉授信等變通做法規避監管。與此同時，還出現了一些財團通過炒作所控制的上市銀行股票進行內幕交易的公司治理丑聞。

　　1997年亞洲危機后，臺灣地區經濟衰退，島內至少20余家企業集團爆發了財務危機，累計了數千億元新臺幣的金融債務，造成銀行巨額壞賬，數家銀行出現財務危機，其中如泛亞銀行、中興銀行等均為新設民營銀行。2000年，監管部門查實18家銀行涉嫌違規貸款。2006年12月，臺灣力霸集團旗下兩家上市公司發生財務危機并進入破產保護程序，其旗下中華商業銀行因涉嫌巨額違規內部貸款等問題而遭遇嚴重擠兌，迫使臺灣地區監管當局緊急接管該行，銀行股重挫近百點，引發了臺灣地區金融體系首次跨市場危機。中華商業銀行弊案涉及銀行關聯人貸款、董事監事股票高額質押貸款、虛假財務報告及上市公司交叉持股等諸多問題，暴露了臺灣地區金融監管失效與銀行公司治理不盡完善的現狀。

　　針對民營銀行的公司治理問題，臺灣地區有關部門也進行了一些改革，先后對“銀行法”“證券交易法”等有關規定進行了修改。首先，明確了獨立董事及董事會席位分配的相關要求，防止少數股東壟斷銀行經營，并對審計委員會設置等進行了完善，增強銀行內部監督功能，同時還加大了對違反“銀行法”的處罰力度。此外，為防止企業將銀行作為利益輸送的工具，監管機構對關聯人貸款等行為進行更為廣泛而嚴格的規范和限制。

　　民營銀行爆發危機時缺乏有效的退出機制

　　臺灣地區金融機構早期的市場退出往往采取所謂“概括承受”的辦法，即當某一銀行面臨財務危機時，監管機構組織幾家財務健全的公營銀行集體參與問題銀行的救助，并接管問題銀行直至它恢復正常營運。但因為缺乏有效和明確的退出機制，往往出現監管不力，對資產質量惡化的金融機構拖而不決、姑息縱容等問題。雖然臺灣地區早于1985年就成立了“中央存款保險公司”，但早期采取“自由投保”方式，部分基層金融機構并未參加保險。此外，最高保險額度限定為100萬元臺幣，危機時常引起大額存款人恐慌。2000年，臺灣中興銀行出現問題并被監管機構接管，當時凈資產還有70億元新臺幣，但由于監管機構沒有果斷處理，拖至2003年時銀行已虧損達400多億新臺幣，加大了處理成本。

　　針對上述問題，臺灣地區當局在隨后的金融改革中采取了以下幾項措施：一是在1999年修訂了“存款保險條例”，將存款保險制度由自由投保方式改為全面投保方式。二是在2000年利用金融營業稅收入及存款保險部分保費成立了“金融重建基金”，規模約2500億元新臺幣，由臺灣地區金融監管機構管理，專門負責危機銀行的處置。監管機構同時制定了“金融重建基金設置及管理條例”，要求存款保險公司應接受委托，執行金融重建基金相關任務。三是通過“金融機構合并法”，提供優惠措施鼓勵金融機構合并，協助金融機構擴大規模，運用市場機能淘汰經營較差的企業，保留整體實力較強的金融機構。

　　啟示和建議

　　臺灣地區銀行業對民營資本開放的背景和目標與大陸非常相像，其發展過程中的經驗教訓值得我們認真吸取。

　　一是對民營銀行設立加強統籌規劃，避免一擁而上、過度競爭。從臺灣地區的經驗來看，由于民營資本投資銀行的意愿強烈，單純依靠資本金等準入門檻來限制民營銀行的設立效果有限，還需要有統籌的規劃。首先，應加強對銀行業競爭性結構的研究，對未來幾年民營銀行設立的總數量和分支機構增長速度進行科學規劃，保持銀行業競爭結構的平衡。其次，可結合各地區金融風險情況和小微企業的實際融資需求，加強區域性的合理布局。此外，民營銀行的股權結構應合理設置，防止股權過于集中，對發起人資質和高管任職資格從嚴規定。與此同時，對民營銀行業務范圍加強政策引導，鼓勵民營銀行有效為中小微企業提供金融支持,與大中型銀行形成服務互補。

　　二是完善民營銀行的公司治理，明確發起人的風險承擔責任。首先，建立發起人與銀行業務的防火墻，嚴格限制民營銀行對發起人及其關聯企業授信，切實防范道德風險。在臺灣地區民營銀行發展過程中，盡管監管部門對限制關聯交易進行了規定，但仍然多次爆發財團企業利用銀行業務進行利益輸送的案例。為了有效地防范大股東的道德風險，可參考臺灣信用合作社管理的經驗，加強控股股東的風險承擔責任。其次，強化民營銀行的信息披露制度，應要求民營銀行及時、充分披露其財務信息，真實反映機構運營狀況，從而有效發揮市場的監督力量，促使其穩健經營。

　　三是建立全面的市場退出機制，防范區域性和系統性風險。臺灣地區民營銀行的發展經驗以及這次國際金融危機的教訓都表明，金融機構發生危機時，受到沖擊的不僅僅是存款人，還包括金融交易對手和具有債權債務關系的金融同業。防范危機的蔓延需要建立更廣泛的退出機制和更及時的處置安排。在這方面，建議借鑒國際監管改革的經驗，要求商業銀行在正常經營時，就做好在危機情況下，保護存款人、交易平盤和保持市場功能的預設性安排，即明確恢復與處置計劃（RRP），最大限度地穩定市場信心。與此同時，為了增加處置能力，可以參考臺灣地區設立“金融重建基金”的經驗，在存款保險機制之外，設立銀行業風險基金。如果個別銀行出現經營性危機，存保機構負責存款人的存款償付，防止社會恐慌；風險處置基金則負責危機銀行的破產重組、債權債務關系處置，以穩定金融市場信心。■

　　（責任編輯 賈瑛瑛）