文/張雙英

　　編者提示：各級政府應建立債務動態監測機制，及時分析評估自身償債能力，根據平臺融資標準規定的財政收入、償債率等指標要求，把融資的數量、總體規模控制在財力可承受范圍內。

　　近年來，各級地方政府融資平臺為拉動地方經濟回升、加強基礎設施建設、加快城市化建設進程發揮了重要作用。但在其迅速發展過程中，不僅形成了巨大的融資規模，加大了地方政府的償債負擔，而且蘊藏的貸款風險也正在逐漸顯現。筆者通過對河北省地方政府融資平臺的貸款風險情況調查發現，受當前經濟下行壓力影響，地方政府融資平臺貸款集中到期的還款壓力較大，潛在風險呈上升趨勢。

　　融資平臺貸款總量下降

　　為防范融資平臺風險，有關部門不斷出臺相關政策，對地方融資平臺進行規范和清理。2012年3月，中國銀監會要求商業銀行按照“支持類、維持類、壓縮類和退出類”對地方融資平臺貸款進行分類管理，實行總量控制，確保貸款余額只降不升。隨后又明確提出要在保持“降舊控新”監管政策連續性和穩定性的基礎上，進一步細化和深化具體政策措施。

　　據調查，目前河北省各商業銀行對地方政府融資平臺貸款的政策是“降舊控新”，嚴格控制新增投放，大多實行總行審批，主要是保證在建項目的資金需求。截至2012年一季度末，河北省融資平臺貸款3121.3億元，比2011年底減少476.1億元；占全部貸款的16.5%，比2011年底減少3.3個百分點，預計到年底能夠實現平臺貸款總量下降的監管要求。

　　隨著國家對地方融資平臺貸款的逐步清理和規范，新增融資平臺貸款的風險基本被覆蓋。各金融機構對現金流充足的交通，土地儲備類平臺予以支持，對無現金流收入，單純依靠財政的予以壓縮。如中國農業發展銀行河北省分行對地方政府融資平臺貸款實行“二率一額度”準入管理，即上一年度本級政府債務率不得超過100%，償債率不得超過15%，新項目融資額度不得超過區域融資最高額度。

　　存量貸款潛在風險上升

　　截至2012年一季度末，河北省融資平臺貸款不良總額和不良率較2011年末和2010年末實現了持續雙降；有抵押質押的貸款占比為61.8%，現金流相對充足的公路類平臺貸款存量占比為60%左右；關注類貸款占比為10%，較去年同期上漲了1.1個百分點。融資平臺貸款的潛在風險主要表現在以下幾方面：

　　第一，貸款集中度高，到期償還風險大。2012年和2013年融資平臺貸款相對進入高峰期。河北省5年期的平臺貸款存量占比為85.8%，基本上都是在2009年集中發放的，在2012年和2013年進入了集中還款期。國家開發銀行河北省分行和工商銀行河北省分行是平臺貸款存款占比最大的兩家金融機構，兩家在2013年前到期的平臺貸款分別占存量平臺貸款的16.2%和27.8%。據對金融機構調查，到期貸款的風險主要表現在以下幾方面：一是在2012年到期應還款項中，還款來源為財政補貼資金的無覆蓋貸款還貸壓力較大，其中有機構已表示部分貸款還貸困難，要求銀行辦理展期、重新約期或借新還舊。二是在到期貸款中土地抵押貸款和土地收益權質押貸款的比重較大，土地交易價格易受下游房地產市場的影響，隨著國家對房地產調控力度的不斷加大，依靠土地抵質押的平臺貸款風險可能進一步顯現。三是對交通類平臺貸款，由于交通局財務實行統收統支，也存在還款資金不能及時到位的風險，而且有的銀行前兩年發放的貸款至今尚沒有辦理公路收費權質押手續，對到期貸款清收還需要采取積極的措施。

　　第二，房地產宏觀調控加大財政擔保貸款的償還風險。在經濟下行特別是房地產調控持續深入的政策背景下，地方政府包括的各項稅收和土地出讓金在內的收入下降，財政資金緊張，使得地方融資平臺貸款的風險敞口擴大，尤其是對于那些嚴重依賴土地收入償還貸款的平臺公司，償貸風險加大。

　　第三，銀行嚴控新增貸款導致項目完工風險。據對唐山地區調查，在2011年末的存量平臺貸款中，地方政府及其部門、機構以直接或間接形式提供擔保的不合規保證貸款占18.3%，擔保和抵質押品需要整改的貸款占21.8%，對于存量平臺貸款的規范整改和資產保全、風險化解還需要做大量工作。

　　對策建議

　　第一，合理控制融資規模，完善償債保障機制。一是各級政府要建立債務動態監測機制，及時分析評估自身償債能力，根據平臺融資標準規定的財政收入、償債率等指標要求，把融資的數量、總體規模控制在財力可承受范圍內。二是按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機制，明確約定政府償債資金的來源、用途及具體還貸安排。三是設立政府償債專項資金，作為平臺貸款的補助還款來源，實行專戶管理，將政府融資項目投資額及項目投資收益的一定比例劃轉入償債基金賬戶，按照專款專用的原則，提前、分期、均衡安排財力準備還貸，切實維護銀行業金融機構的合法權益。

　　第二，提高貸款擔保的有效性，確保抵質押權的順利實現。一是對擔保不落實的貸款采取補救措施，通過增加擔保主體、追加土地和優質企業股權及有效收益權等合法足值質押品等方式，提高有效資產的擔保比例，確保第二還款來源真實可靠。二是關注宏觀經濟走勢和政策的重大變化，尤其是土地價格向下波動，可能造成以土地抵押的平臺貸款價值縮水，及時進行抵押物保全。三是在簽訂抵質押合同時，應明確在融資平臺違約的情況下，銀行可訴請法院通過拍賣或變賣方式處置出質的權力，以清償抵質押權下的貸款本息，確保抵質押權的有效實現；同時，明確在政策或國家法律的變動導致對抵質押權利的限制、撤銷或消滅的情形下，如何保障貸款銀行即抵質押權人的利益，有效防范政策調整風險。

　　第三，實行審慎的風險監控措施，拓寬融資渠道。金融機構應對地方政府項目的貸款實行嚴格的貸款審批和貸后管理措施，建立貸款風險評估機制，科學合理地考察貸款主體的資金實力、擔保信用等級和綜合償債能力，按照物權法、擔保法和國家固定資產項目資本金比例規定，對投融資平臺貸款項目進行嚴格審核，跟蹤貸款項目的進展情況，關注貸款的投資效益，監控貸款資金去向，確保貸款資金專款專用，并對可能出現的風險及時進行預警和防范；同時，平臺公司要積極運用企業債券、中期票據、信托產品、產業投資基金、資產證券化等多種方式進行融資，擴大直接融資規模，轉變過度依靠銀行貸款的融資模式。

　　第四，完善法人治理結構，強化貸款項目管理。按照“誰組建、誰負責”的原則，完善平臺公司法人治理結構，建立責權利相統一的管理機制，構建“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資機制，確保政府背景的貸款使用主體明確、資金運轉協調、貸款歸還安全，切實做到“借得來、用得好、管得住、還得上”，努力將融資平臺公司改造為有穩定現金流和凈收益的經營性公司。

　　第五，做好信息披露，加強聯合監管。一是各級政府應增強信息披露意識和風險防范意識，督促融資平臺公司主動做好信息披露；同時，及時、完全地公布地方財政舉債能力、額度、來源、期限、用途等情況，便于各方判斷和防范地方政府融資風險。二是審計部門要對融資平臺貸款實行審計監督，督促地方政府在貸款的借、用、還各個環節規范運作，嚴控風險。三是人民銀行和銀行業管理部門，要通過窗口指導、現場檢查和非現場監管等方式，加強對融資平臺貸款的監管力度，及時進行風險預警和信息通報，加大防控系統性風險的力度。

　　（作者單位為中國人民銀行石家莊中心支行金融研究處）