文/文海興 羅曉強(qiáng)

　　編者提示：法國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)、銀行和企業(yè)之間分散和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制較為特殊，其具體做法主要分為兩種：一是擔(dān)�；�金不是通過(guò)全額擔(dān)保，而是通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與銀行承擔(dān)規(guī)定的比例來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，法國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)一般承擔(dān)50%左右的風(fēng)險(xiǎn)；二是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與，形成有效競(jìng)爭(zhēng)，以法國(guó)的銀行聯(lián)合體為例，其本身由30家銀行組成，其中每家銀行作為一方獨(dú)立主體，可以自主決定是否參與項(xiàng)目放貸，保證了競(jìng)爭(zhēng)的充分性及有效性。在行業(yè)擔(dān)保放大倍數(shù)方面，法國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的杠桿放大倍數(shù)一般在22倍左右。與此同時(shí)，法國(guó)擔(dān)保業(yè)收費(fèi)則較低，全行業(yè)的平均費(fèi)率約為0.6％，低于歐盟多數(shù)國(guó)家的1％至2%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的4％。

　　與我國(guó)存在大量民營(yíng)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)不同，法國(guó)的擔(dān)保行業(yè)主要由國(guó)有大型擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性銀行、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成，這其中以法國(guó)創(chuàng)新署（OSEO）為代表的國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)在整個(gè)行業(yè)中起到了舉足輕重的作用。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，法國(guó)的擔(dān)保行業(yè)已經(jīng)較為成熟，雖然機(jī)構(gòu)數(shù)量及資本規(guī)模均不大，但在監(jiān)管部門的有效管理及政府有關(guān)部門的支持之下，行業(yè)整體運(yùn)行平穩(wěn)，取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。法國(guó)擔(dān)保行業(yè)一些特有制度及運(yùn)行現(xiàn)狀，有值得研究和借鑒的價(jià)值。

　　法國(guó)擔(dān)保行業(yè)基本情況

　　法國(guó)的擔(dān)保行業(yè)主要由國(guó)有大型擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性銀行組成，幾乎不存在商業(yè)性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

　　第一，法國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)分類：法國(guó)的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要有兩類：一類是以法國(guó)創(chuàng)新署為代表的國(guó)有擔(dān)保公司，下文將重點(diǎn)加以介紹；另一類是法國(guó)行業(yè)互助型擔(dān)保機(jī)構(gòu)（如大眾銀行Banque Populaire），其擔(dān)保資金由每個(gè)企業(yè)（即股東）依據(jù)貸款額總量交納2%儲(chǔ)備金組成，企業(yè)按時(shí)還款的，原上交的2%儲(chǔ)備金在23年后歸還企業(yè)，不需要繳納擔(dān)保費(fèi)、銀行利息和其他費(fèi)用。如企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)的，由互助合作式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備金償還銀行。

　　第二，法國(guó)創(chuàng)新署概況：法國(guó)創(chuàng)新署是法國(guó)擔(dān)保行業(yè)的核心機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)上是一家法國(guó)政府主導(dǎo)成立和控股的股份有限公司。該公司資本金主要來(lái)源于法國(guó)政府，還有少部分來(lái)自銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，具體資本構(gòu)成是，國(guó)家通過(guò)成立一個(gè)工商業(yè)性質(zhì)的公司實(shí)體占股61.5%，國(guó)家存款和委托基金（Deposits and Consignments Fund，1816年創(chuàng)立的金融機(jī)構(gòu)，由法國(guó)議會(huì)控制）占股27%，銀行和保險(xiǎn)公司共持有9%的股份。法國(guó)創(chuàng)新署的自身定位十分明確：首先是為法國(guó)中小企業(yè)提供財(cái)政支持；其次是在中小企業(yè)運(yùn)營(yíng)中最需要決斷的階段與其共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　法國(guó)創(chuàng)新署與大部分銀行、金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)基金、權(quán)益投資者以及高校、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)以及其他支持中小企業(yè)發(fā)展的組織均具有良好的合作關(guān)系，這也使其有條件為中小企業(yè)提供各類支持。法國(guó)創(chuàng)新署特別注重支持中小企業(yè)的創(chuàng)新行為，其不僅直接為企業(yè)創(chuàng)新提供資金支持，還圍繞各種融資手段為中小企業(yè)建立包括銀行貸款擔(dān)保、銀行財(cái)政擔(dān)保在內(nèi)的保障體系。

　　第三，法國(guó)創(chuàng)新署業(yè)務(wù)情況：法國(guó)創(chuàng)新署主要業(yè)務(wù)對(duì)象是法國(guó)本地的合伙制及民營(yíng)企業(yè)，在法國(guó)的外國(guó)企業(yè)也有可能獲得其資金支持。法國(guó)創(chuàng)新署既開(kāi)展政府支持的政策性項(xiàng)目擔(dān)保，也開(kāi)展基金自營(yíng)的商業(yè)性項(xiàng)目擔(dān)保。政府項(xiàng)目決策權(quán)屬于財(cái)政部門，但法國(guó)創(chuàng)新署代表政府進(jìn)行業(yè)務(wù)審查和流程操作，同時(shí)由政府承擔(dān)賠付責(zé)任，且不需要再保險(xiǎn)介入；基金自營(yíng)的私有企業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目則完全由法國(guó)創(chuàng)新署獨(dú)立操作，且獨(dú)立承擔(dān)代償責(zé)任，同時(shí)這類項(xiàng)目通常會(huì)有再保險(xiǎn)公司介入以分散風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，法國(guó)創(chuàng)新署主要提供三種業(yè)務(wù)：一是全程扶持中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品；二是與銀行合作，對(duì)創(chuàng)新型的中小企業(yè)進(jìn)行金融和資金方面的資助；三是為一些中小型企業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目提供貸款擔(dān)保。對(duì)以上業(yè)務(wù)，法國(guó)創(chuàng)新署與合作銀行共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行分析和評(píng)估。法國(guó)創(chuàng)新署的擔(dān)保業(yè)務(wù)，包括以下幾類：銀行貸款擔(dān)保（創(chuàng)新?lián)�保基金）以及股�?quán)投資擔(dān)保；為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，法國(guó)創(chuàng)新署也短期為大中型企業(yè)提供現(xiàn)金流擔(dān)保；為銀行發(fā)放的中長(zhǎng)期貸款提供擔(dān)保；為中小企業(yè)國(guó)際化發(fā)展提供融資性擔(dān)保，包括海外市場(chǎng)發(fā)債擔(dān)保及為投資外資子公司進(jìn)行擔(dān)保；為商業(yè)網(wǎng)絡(luò)批準(zhǔn)的無(wú)擔(dān)保貸款提供相應(yīng)擔(dān)保。此外，法國(guó)創(chuàng)新署還肩負(fù)著“創(chuàng)新型企業(yè)”的資格審核任務(wù)。根據(jù)法國(guó)法律，該企業(yè)一旦通過(guò)審核，即可享受特殊稅收減免政策。可以說(shuō)，法國(guó)創(chuàng)新署的業(yè)務(wù)范圍涵蓋了擔(dān)保、資金支持等多個(gè)領(lǐng)域，擔(dān)保業(yè)務(wù)在其中占據(jù)了重要的比例，也是其實(shí)現(xiàn)支持中小企業(yè)政策目的的重要手段。

　　法國(guó)擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管框架

　　監(jiān)管主體及業(yè)務(wù)管理

　　在法國(guó)，擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管部門為經(jīng)濟(jì)、工業(yè)和就業(yè)部。但在具體的業(yè)務(wù)運(yùn)作層面，政府部門并不能直接從事和干涉具體擔(dān)保業(yè)務(wù)。當(dāng)銀行向監(jiān)管部門申請(qǐng)成為中小企業(yè)擔(dān)保協(xié)作銀行時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)將擔(dān)保資金存入?yún)f(xié)作銀行或央行指定的銀行，而協(xié)作銀行在收到中小企業(yè)貸款申請(qǐng)后，認(rèn)為可為其提供擔(dān)保時(shí)，再由中小企業(yè)直接向擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)擔(dān)保。在擔(dān)保機(jī)構(gòu)同意出具保函并收取相應(yīng)的擔(dān)保費(fèi)后，如果發(fā)生企業(yè)不能清償?shù)那闆r，擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后按規(guī)定比例直接對(duì)銀行進(jìn)行補(bǔ)償。

　　制度體系

　　法國(guó)作為傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家，其擔(dān)保監(jiān)管的法律基礎(chǔ)主要在《法國(guó)民法典》之中，但為順應(yīng)法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的更高需求，2005年法國(guó)議會(huì)授權(quán)政府進(jìn)行擔(dān)保制度的改革。2006年，《法國(guó)民法典》《法國(guó)商法典》《法國(guó)保險(xiǎn)法典》等法律的相關(guān)部分得到了修訂，這其中最大的變化來(lái)自《法國(guó)民法典》。

　　新修訂的《法國(guó)民法典》在其中新增了第四卷?yè)?dān)保部分，將擔(dān)保制度分為“人的擔(dān)�！焙汀拔锏膿�(dān)保”兩個(gè)部分，對(duì)于法國(guó)擔(dān)保制度進(jìn)行了重構(gòu)。其中，“物的擔(dān)保”規(guī)定了優(yōu)先權(quán)的一般順序，同時(shí)按照“動(dòng)產(chǎn)擔(dān)�！焙汀安粍�(dòng)產(chǎn)擔(dān)�！边M(jìn)行了體系上的劃分，構(gòu)建了一個(gè)新的邏輯清晰、層次明確的擔(dān)保法律體系。

　　法國(guó)擔(dān)保行業(yè)對(duì)我國(guó)的啟示

　　法國(guó)擔(dān)保行業(yè)對(duì)我國(guó)的啟示主要有以下四點(diǎn)：

　　第一，保持擔(dān)保法律法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)，是完善融資性擔(dān)保制度體系的關(guān)鍵。 法國(guó)作為傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家，其法律體系以穩(wěn)定著稱。但從前文可以看出，為順應(yīng)法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保制度的更高需求，法國(guó)在2006年修改了本國(guó)相關(guān)法律�？梢�(jiàn)，法律只有適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要，才能更好地對(duì)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷變化的擔(dān)保制度進(jìn)行調(diào)整，這對(duì)我國(guó)的擔(dān)保行業(yè)制度體系的構(gòu)建具有十分重要的借鑒意義。隨著我國(guó)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議先后制定出臺(tái)了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）及多項(xiàng)配套制度，我國(guó)的融資性擔(dān)保行業(yè)基本制度框架已經(jīng)形成，但目前的融資性擔(dān)保制度體系，依然存在較大空白地帶，如機(jī)構(gòu)退出機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)檢查及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管制度以及從業(yè)人員資格管理制度等。同時(shí)，由于《辦法》為部門聯(lián)合規(guī)章，法律層級(jí)較低，規(guī)定處罰措施和監(jiān)管手段方面的權(quán)限較小，致使監(jiān)管部門缺乏處罰依據(jù)和有效的監(jiān)管手段。隨著我國(guó)融資性擔(dān)保行業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)各種類型的新情況、新問(wèn)題，某些特定領(lǐng)域于法無(wú)據(jù)的問(wèn)題將對(duì)整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展造成不利影響。因此，建議我國(guó)應(yīng)有前瞻性和針對(duì)性地對(duì)現(xiàn)有制度體系進(jìn)行完善與修訂，并適時(shí)提升《辦法》的法律層級(jí)，為融資性擔(dān)保行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。

　　第二，設(shè)立統(tǒng)一的融資性擔(dān)保專項(xiàng)扶持資金，對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展具有重要意義。融資性擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、收益低,需要政府給予必要支持。法國(guó)擔(dān)保行業(yè)整體費(fèi)率非常低，但依然運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)健，其中政府的資金扶持起到了關(guān)鍵作用。以法國(guó)創(chuàng)新署為例，其每年會(huì)從政府財(cái)政預(yù)算和金融機(jī)構(gòu)獲得一定額度的注資，以彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)代償，核銷資金損失。與此相比，雖然我國(guó)的財(cái)政、工信及商務(wù)等有關(guān)部門一直對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)扶持，但也可能帶來(lái)多頭監(jiān)管、扶持效果減弱、政策沖突、執(zhí)行成本加大乃至難以執(zhí)行等問(wèn)題。因此，為提升扶持資金的使用效果，建議有關(guān)部門針對(duì)服務(wù)中小企業(yè)的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)設(shè)立專項(xiàng)扶持基金，對(duì)每筆為中小企業(yè)和“三農(nóng)”提供的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，同時(shí)建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管控水平、服務(wù)效果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)扶持與監(jiān)管的相互協(xié)調(diào)和有效銜接。

　　第三，加大對(duì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠力度，是保證我國(guó)融資性擔(dān)保行業(yè)商業(yè)可持續(xù)的關(guān)鍵。法國(guó)政府在稅費(fèi)方面給予了擔(dān)保機(jī)構(gòu)大量?jī)?yōu)惠，對(duì)于其降低成本，提高自身贏利能力，有著十分積極的意義。而我國(guó)現(xiàn)行對(duì)于融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策較為分散，其中部門規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件由于公布時(shí)間較早，其在行文中還是只針對(duì)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要面向中小企業(yè)提供融資擔(dān)保等服務(wù)，原則上應(yīng)享受原針對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠等政策。因此，在我國(guó)擔(dān)保費(fèi)率普遍較低，融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身贏利能力較差的清下，為進(jìn)一步改善融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身的商業(yè)可持續(xù)性，筆者建議國(guó)家財(cái)政部門應(yīng)盡快明確為中小企業(yè)、“三農(nóng)”等重點(diǎn)支持領(lǐng)域提供擔(dān)保服務(wù)的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以享受針對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的稅收減免政策，同時(shí)進(jìn)一步研究推動(dòng)出臺(tái)其他稅收優(yōu)惠政策，并推動(dòng)準(zhǔn)備金稅前扣除優(yōu)惠政策的常規(guī)化、制度化。

　　第四，注重行業(yè)合理布局，加大政策扶持力度，充分發(fā)揮融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的支持作用。法國(guó)共有256.12萬(wàn)戶小企業(yè)，93.1%為雇員少于10人的小微企業(yè)，由于這些企業(yè)規(guī)模小，人員少，他們?cè)诎l(fā)展中最大的問(wèn)題就是融資困難。而法國(guó)擔(dān)保行業(yè)雖然從業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，但行業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)可控，在政府的大力支持下，其對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展，起到了重要的支持作用。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2011年末，我國(guó)中小企業(yè)融資性擔(dān)保貸款余額占中小企業(yè)各項(xiàng)貸款余額比重以及中小企業(yè)融資性擔(dān)保貸款戶數(shù)占中小企業(yè)貸款戶數(shù)的比重均處于低水平，融資性擔(dān)保行業(yè)的機(jī)構(gòu)布局以及其對(duì)中小企業(yè)融資的支持作用還有很大改進(jìn)空間。筆者認(rèn)為，我國(guó)融資性擔(dān)保行業(yè)應(yīng)借鑒法國(guó)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)：一方面，地方政府及監(jiān)管部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)性與飽和度、機(jī)構(gòu)數(shù)量與機(jī)構(gòu)質(zhì)量的關(guān)系，立足本地實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃，按照市場(chǎng)原則對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局；另一方面，地方政府及有關(guān)部門在政策的制定上，應(yīng)加大推進(jìn)扶持政策和環(huán)境建設(shè)的力度，為現(xiàn)有融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)造較為寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，扶持一批經(jīng)營(yíng)管理較好、風(fēng)險(xiǎn)管控水平較高、有一定影響力的融資性擔(dān)保公司做大做強(qiáng)做優(yōu)，保證其商業(yè)可持續(xù)性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其加大針對(duì)中小企業(yè)的服務(wù)力度，緩解其融資難問(wèn)題。

　　（文海興為中國(guó)銀監(jiān)會(huì)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)工作部副主任，羅曉強(qiáng)為該部干部）