文/本刊記者 黃希韋

　　編者提示：據全國工商聯調查，90%的小企業和95%的微小企業沒有與正規金融機構發生任何借貸關系，其融資多依靠民間借貸市場。民間借貸出現混亂現象，主要是因為中小企業“融資難”問題凸顯。對于中小企業來說，民間借貸雖然能在一定程度上緩解“融資難”，但出借人無法像金融機構一樣，經過嚴格的審核和監督程序再借款，因此民間借貸市場風險高、社會影響面廣，也導致許多問題頻發。通過立法優化民間資本投資、實現二者的優化對接已是迫在眉睫。

　　高速增長的中國經濟孕育了數以萬計的中小企業，卻遲遲孕育不出一部早已在立法計劃中的法律。

　　中國人民銀行行長周小川近日再次提到《放貸人條例》，稱“人民銀行在很多年前就曾討論和建議是否應該參照某些國際經驗制定”，但是至今仍有顧慮，因為“還涉及很多需要達成共識和協調的問題”。

　　2008年，中國人民銀行在貨幣政策執行報告中首次建議給民間借貸合法定位并適時推出《放貸人條例》。那一年，中國民間借貸總量僅有數千億元。幾年后，這個數字迅速躥至幾萬億，用復旦(微博)大學企業研究所所長張暉明的話來說，民間借貸的規模，可能不下于中國人民銀行直接投放的信貸量。

　　4年間，許多人在呼吁，更多人在等待。在等待者當中，最焦急的是那些渴求資金猶如嗷嗷待哺嬰兒的中小企業，法律的闕如令他們面臨許多制度尷尬，甚至帶來生存難題。在接受當代金融家記者采訪時，走在民間借貸立法研究前沿的溫州管理科學研究院院長周德文表示：“吳英案之后，面對資金喊渴的中小企業，眾多民間資本越來越謹慎，開始為了不惹上官司而紛紛收緊錢袋。通過立法優化民間資本投資、實現其與中小企業融資的優化對接，為此，我已吶喊10年。”

　　誰也無法確定，周德文的吶喊何時才能得到立法層回應。至今，無論是官員還是學者，都未能給出記者《放貸人條例》出臺的時間表。

　　立法路艱辛

　　中國人民銀行研究局副局長劉萍曾經預測，《放貸人條例》可能會在2009年底推出。2009年4月，劉萍在一次公開會議上表示，內地將參照香港的放債人條例制定首部《放貸人條例》，該條例已被列入國務院立法計劃，正在進行可行性論證、研究，民間融資可望獲得全面規范和解放，不再成為被打擊對象。

　　事實證明，劉的預測過于樂觀。

　　不過，她還不是最樂觀的。2007年3月，中國人民銀行就《中華人民共和國<放貸人條例>立法研究》組建了課題組，時任中國人民銀行研究局副局長的焦瑾璞(微博)公開表示“相關部門正加緊制定《放貸人條例》”，有課題組的參與者甚至認為，該法案當年就可以出臺。

　　這位專家的大膽觀點并非全無理由。最初，課題組的工作似乎一帆風順——選取廣東、浙江、山西等9省地區，對其民間借貸狀況(典當行、擔保公司)做資料搜集和樣本調研，隨后初擬了《放貸人條例》草案，并遞交國務院審批。

　　在中國的立法程序中，出臺財經方面的立法需要由中國人民銀行等國務院各直屬機構向國務院提交草案，報送國務院法制辦修改審定，再提交國務院常務會議，通過后再報送立法機關——全國人大。

　　如果可以在2007年提交全國人大，那么《放貸人條例》的出爐便只差一步，然而，當年的全國人大立法計劃中并未列入這項法律。由于即將換屆，這也意味著十屆全國人大無法完成民間借貸立法的任務，被推至下一屆全國人大。

　　2008年，條例被兩度預熱。先是當年8月份，中國人民銀行發布《2008年第二季度貨幣政策執行報告》并提出“適時推出《放貸人條例》”。11月份，劉萍表示《放貸人條例》草案已提交國務院法制辦。隨后，2009年4月，有消息稱國務院法制辦已將條例列入二檔立法計劃(國務院法制辦立法計劃分為三檔，一檔力爭年內完成，二檔適時提出，三檔積極研究論證)。

　　然而，立法層面的進程到此戛然而止。此后連續3年，條例連國家三檔立法計劃都未進入。

　　在6年前就研究起草條例的中國人民銀行研究局研究員鄒平座在接受媒體采訪時坦言，幾年來條例草案被返回修改了四五次。

　　各方阻力牽制

　　今年兩會期間，立法呼聲再次勃興。通過浙江省人大代表，周德文將帶頭起草的《民間借貸法草案》(即《放貸人條例》草案)遞交給全國人大常委會，《放貸人條例》再次受到空前關注。與此同時，浙江省數位人大代表也提交了關于民間借貸合法化的建議，極力諫言高層及時研究出臺加強民間借貸管理的《放貸人條例》，對民間借貸的性質、資質、利率、稅收、風險防范和權益保障等作出明確規定，引導民間金融走向契約化之路。

　　溫家寶在回應這一問題時稱：“對于民間借貸的法律關系和處置原則應該作深入的研究，使民間借貸有明確的法律保障。”

　　然而，代表們的呼吁和總理的力挺，似乎并未奏效。

　　《當代金融家》記者了解到的最新消息是，就在今年兩會前夕，《放貸人條例》草案第5稿已上報到國務院。但國務院對此并未有反應。記者查詢到今年2月中旬國務院法制辦印發的2012年國務院立法計劃，在諸多立法項目中，并無《放貸人條例》，也無其他涉及民間金融的立法計劃。

　　在與《當代金融家》記者通話時，有關條例立法的最新進展，負責起草草案的中國人民銀行官員之一更是諱莫如深，并以“現在不好談這個問題”為由婉拒采訪。事實上，該官員一度是該條例的諫言人和力推者。在2008年、2009年的數個公共場合，他曾多次釋放《放貸人條例》的立法信號及并欣然透露立法動態，且一度稱“符合條件的企業和個人都可開辦借貸業務”，“《放貸人條例》重在保障有資金者的放貸權利，是對其私有財產使用權的尊重”“應該充分相信放貸人的智慧”。

　　如今的言辭審慎，讓人難免不去揣測立法所受各方阻力的牽制之深。

　　事實上，近年來，除了學者，那些曾對《放貸人條例》積極諫言的官員，已集體失聲。

　　“《放貸人條例》的命運取決于國務院內部，甚至金融監管部門的博弈，還有相當的阻力來自金融壟斷既得利益者，特別是銀行系統。” 中央財經大學金融法研究所所長黃震直言。

　　固步自封的第4稿

　　翹首數載，外界對《放貸人條例》的草案終難得一見。

　　零星的消息來源于鄒平座。數年來全程跟蹤立法草案的他透露，《放貸人條例》的第4稿草案規范的是自然人之間的借貸活動，且規定利率在銀行基準利率4倍以下，民間借貸的監管部門確定為銀監會及相關宏觀金融監管部門。

　　言外之意，幾經妥協于修改的放貸人第4稿，并沒有確認個人與企業、企業與企業間借貸的合法性，也沒有確認實踐中民間借貸利率市場化的事實。

　　業界對此不免大失所望——相比各方期盼多年的“企業和個人都能成為只貸不存的放貸人”“以條例為突破口打開個人與公司和公司與公司之間的自由借貸”，第4稿顯然相去甚遠。相比周德文提交的《民間借貸法》草案，第4稿也更是相去甚遠。

　　“如今的民間借貸的中介機構有很多，比如地下錢莊、擔保公司、典當行等，都在進行民間放貸，但對這些非銀機構一直沒有一個統一的制度約束，所以在立法上給它們定位、減少它們經營上的制度不確定性就非常迫切。它們本來期望制度給它們一個身份。如果《放貸人條例》排除了這些主體，那么它們顯然涉嫌非法經營。這些機構下一步何去何從？合法放貸和非法集資的界限在哪里？此外，民間借貸領域中的人人貸(即P2P，是有資金的個人通過中介機構牽線，使用信用貸款的方式將資金貸給有借款需求的人，如浙江的宜信公司等) 已突破了依賴互聯網的模式，轉入線下營銷。對于這類公司的性質如何認定？”周德文問道。

　　“也不應該有利率限制。求助于民間金融的企業和個人，一般是沒有足夠抵押、沒有詳細信用記錄，違約風險非常大，多年來民間借貸的利率均高過4倍自有它的道理，事實上，民間借貸特有的私人治理機制和非正式制度約束，本就能在信息篩選、防范逆向選擇和道德風險方面最大程度降低交易風險。按照4倍利率來約束民間借貸，是沒什么意義的，何況實踐中放貸人有很多規避4倍利率限制的‘竅門’。非要嚴打的話，恐怕九成以上的民間借貸合同沒法得到保護，而民間借貸還沒浮出水面，就滅亡了。”經濟學家王福重說。

　　浙江省高院院長齊奇表示，不得超過銀行基準利率4倍的規定來源于最高人民法院1991年出臺的規定，這個規定執行了20年，已遠遠不適應形勢的發展變化，應當利用《放貸人條例》的立法契機，從立法層面適當提高民間借貸利率的上限標準，或者明確民間借貸在不同地區、不同情況下的利率標準，公平地保護借貸雙方當事人的權益。立法既要考慮現實，又要考慮未來。中國將來要實行利率市場化，不限定利率，也可體現“自由交易，欠債還錢”的民間借貸基本原則。

　　誰來管

　　一直關注草案動向的周德文告訴記者，條例屢屢被擱置的原因，正是各界對民間金融問題的看法存在諸多分歧和爭論，包括上述放貸人準入門檻問題、貸款利率問題等。

　　而一位接近國務院法制辦政法司的人士則無奈表示，其實不僅僅是上述問題，事實情況是《放貸人條例》在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，“都遠未成熟到形成共識的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場、觀點和方法”。

　　他尤其提到，民間借貸的管理體制是一個“大難題”。“民間借貸到底由誰來管的問題協調不了，《放貸人條例》就難出臺。”他說。

　　的確，監管是避免民間借貸處于失控狀態的防火墻，要合法化民間借貸，法律首先應當明確規定民間借貸交易的政府監管機構，明確政府監管機構的監管地位、權限、原則和基本方式等。

　　目前，我國監管框架為“一行三會”，根據相關法律規定分工，中國人民銀行為宏觀調控部門，銀監會、保監會、證監會各有其負責領域，其他大多數金融行業如信托、擔保、PE、典當行等則未納入四個部門的監管范圍。實踐中，一個逐漸形成的慣例是“有利搶著管，沒利沒人管”，民間借貸恰好是個“難剃的頭”。

　　“民間借貸龐大而復雜，比如難界定‘一對多’問題，難統計資金流向問題，難解決信息不透明帶來的問題，目前仍缺乏一個全面的監管手段，所可能面臨的系統風險難以測量。”鄒平座說，定誰來監管很難，沒有單位愿意做民間借貸的主管部門，因為做主管部門不但掙不到錢，反而得承擔責任。

　　周小川在3月12日“貨幣政策及金融改革”記者會上則表示，如果不是正規的金融機構，并不在現有的監管部門監管職責之內，這方面如何推進、如何規范化，還涉及很多需要達成共識和協調的問題。

　　多年來，各方對民間借貸監管者的爭論一直未停息，主張由正規金融監管機構(如中國人民銀行、銀監會等)監管者有之，主張由非正規金融監管機構(如各地政府金融主管部門、工商局等)監管者有之，也有觀點認為應該對沒有金融牌照的借貸活動實行屬地化管理，由各級政府擔當起監管職責，哪里出了問題就問責哪里的地方政府。

　　究竟何去何從？學界一個統一的共識是，民間借貸的復雜性決定了關于民間借貸的金融管制應當保持足夠的靈活性，選擇監管方的原則是最大限度地保持民間金融的活力，要規范和引導，而不要包辦和主導，不要用行政監管取代行業競爭，以避免擠壓民間金融的空間。民間金融的核心恰恰在其民間性，民間資金、民間借貸、民間管理、行業自律，應突破傳統的監管方式，呵護好民間金融生態圈。

　　“在將民間借貸納入正式法律制度的同時，必須創新民間借貸監管制度，不要將之整體納入現今嚴格的監管體系，否則，這會是一個倒退。堅持民間借貸的民間性，是《放貸人條例》進步與否的‘試金石’。” 對外經濟貿易大學金融系教授石艷平說。

　　呼喚開門立法

　　到目前為止，官方僅僅公布了《放貸人條例》草案的體例安排：共有7章。至于具體條文，則仍處于未公開狀態。

　　如今，社會各界急切希望參與立法討論。

　　諸多網友在論壇上呼吁“開門立法”，向國務院法制辦申請政府信息公開，詢問《放貸人條例》的立法進度及公眾參與討論草案的具體時間等信息。但由于國務院法制辦的政府信息公開僅限于主動公開的范圍，不受理公民或法人的申請，詢問沒有得到答復。

　　“規范民間借貸的目的不是管，而是用，如果認為民間金融確有必要，就請大膽地推行民間金融交易契約化和法律化，不要羞答答，該給大家看的該給大家看看，不要再留幾手了，這樣，結果才會多贏。” 網民“賣貨郎”的帖子犀利而直接。

　　天涯社區公布的一封寄往國務院法制辦的聯名信中則發出更理性的聲音：“《放貸人條例》涉及國家監管部門、現有貸款體系、民間資本家、借貸方等多方，權衡各方利益是這部法律的重要任務。作為利益相關方，這些主體都有權利對該立法發出自己的聲音，充分表達自己的利益訴求，這樣各方的利益才有可能得到平等的保護。”

　　民間借貸法律地位的升級，無疑將是一個長期的基礎性制度建設進程。

　　等待民間借貸立法，不是一件確定的、能很快看到曙光的事情。但可以確定的是，而在當前中國金融市場效率極低、中小企業長期供血不足近乎癱瘓狀態、實業仍難獲取貨幣血液的困局下，《放貸人條例》立法的代表意義已經超過了立法本身。