在“建設新農村”背景下，農發行如愿以償擴大了職能范圍。而如何控制相應的風險，仍然是懸而未決的問題

　　□ 本刊記者 張宇哲/文

　　伴隨著國家開發銀行商業化轉型拉開大幕，三家政策性銀行中形勢最為嚴峻的中國農業發展銀行(下稱農發行)，也迎來了發展的契機。

　　《財經》記者獲悉，銀監會不日將批準農發行從事農業綜合開發業務。“這屬于商業性業務，是為農發行在建設社會主義新農村中發揮骨干和支柱作用而賦予的新職能。”銀監會監管四部主任鄧紅國告訴《財經》記者。

　　農發行新獲得的業務范圍，涵蓋農田水利基本建設和改造、生產基地開發和建設、生態環境建設、技術服務體系和流通體系建設等領域，屬于農業綜合開發范疇的中長期貸款。從1998年至今，農發行長期業務單一，僅從事糧棉油統購統銷等國家指令性業務。農發行歷史上曾多次申請擴大業務范圍，但因種種原因一再擱淺。農發行的這一訴求，甚至成為該行2006年主要工作目標之一。

　　在“建設新農村”的背景下，農發行的請求終獲批準。“今后我們和國開行在農村領域可以從事的業務不再有顯著不同。”農發行信貸管理部人士告訴《財經》記者。

　　央行研究局副局長張濤表示，重新定位后，三家政策性銀行都面臨著新的選擇，尋求新的“增長空間”必須在原有基礎上建立新的制度框架，其中，農發行的目標是加強內部管理，進行職能調整，實現可持續發展，為進一步全面改革創造條件。

　　然而，農發行的轉型之路遠非就此柳暗花明。事實上，1998年前，農發行就曾負有農業綜合開發的職能，正是由于經營不力等原因才被取消。此番再度放開，其內部機制和監管體制尚未理順，政策性和商業性的目標沖突亦未解決，如何控制相應的風險仍然是懸而未決的問題。

　　“問題銀行”

　　1994年，三大政策性銀行之一的農發行成立。1998年4月，為配合糧食流通體制改革，國務院決定將農發行承擔的農業綜合開發、扶貧等專項貸款業務，以及糧棉企業加工和附營業務貸款劃轉農業銀行。農發行僅履行糧棉油收購資金封閉管理職能，專門對國有糧食購銷企業發放糧食收購、調銷、儲備貸款。

　　從此，農發行有了財政部的“糧食收購部”之別稱，甚至不被認為是嚴格意義上的銀行。但這并沒有妨礙農發行的迅速膨脹，成立12年來，它已悄然發展成為擁有2000多個分支機構、6萬員工的“龐然大物”。

　　2004年5月，糧食流通體制開始向全面市場化過渡，國有糧食購銷企業逐漸喪失壟斷地位，各種不同所有制性質的糧食經營及用糧企業都可以直接入市收購。同時，商業銀行也開始向其提供收購資金，農發行獨家供應收購資金的格局逐漸被打破。

　　這使得農發行政策性業務的經營空間越發狹小，甚至有些基層機構出現沒有新增貸款的現象。比如，根據農業部的調查，農發行海南省三亞市分行管轄的八個開戶企業，2000年沒有發生一筆貸款業務，2001年只發放了4萬元貸款。

　　在此前后，有關“農發行是否應結束歷史使命后關閉”的討論，一度引起人們的熱議。事實上，由于信貸監管不力、案件頻發、高負債率、業務單一、前景不明，農發行一直被外界看做“問題銀行”。

　　來自農發行的最新數據顯示，按照對外披露口徑，截止到2006年末，農發行共實現經營利潤87.7億元，同比增長62%；全系統共有30個省級分行實現盈利，比上年增加8個；農發行不良貸款余額為677億元，不良貸款率降為7.65%。

　　這幾乎是一組堪稱優異的數據，但據了解，農發行不良貸款率有兩個標準，即上報銀監會的不良貸款口徑和對外披露口徑；前者包括國家財政認賬的政策性掛賬，按這一標準，2006年6月末，農發行的不良貸款率高達51.17%；而后者不包括政策性掛賬，不良貸款在10.08%左右。兩者的壞賬總額差距以數千億元計。

　　更重要的是，在上述政策性虧損里，外界無從判斷哪些是政策性造成的，哪些是人為造成的。比如，農發行各地分行將糧棉油收購資金挪作他用的報道多次出現，最近的一樁就發生在遼寧鐵嶺市，2.5億元資金被挪用。

　　目前，農發行清理認定1998年6月1日后糧食政策性財務掛賬工作已進入尾聲，全國共有20個分行已完成相關認定。到2006年年末，農發行已批復入賬1376億元，剝離至各級糧食局等待認定的還有2715億元。

　　如果開展商業性業務，農發行還面臨著資本金嚴重不足、缺乏明確的資本金補充機制的考驗。盡管注冊資本金200億元，到2003年末，實際到位資本金僅165.46 億元。

　　除國開行，農發行、中國進出口銀行都沒有根據貸款五級分類標準提足呆壞賬準備金；若提足撥備，則農發行和進出口行的資本凈額為負數。2005年末，按上報銀監會口徑，如果提足撥備1400億元的話，農發行資本充足率為-23.79%，要達到8%的資本充足率，需要補充資本金1435.4億元。

　　據財政部有關人士透露，財政部正在考慮化解農發行3000億元左右歷史性包袱。不過，具體是以發債的方式承擔還是將央行再貸款無限期掛賬，有關方案還在研究中。

　　在資本金的補充問題上，有關部門也將首先考慮國開行和中國進出口銀行的資本金補充機制，農發行被放在最后。按照財政部的思路，國家先解決農發行政策性包袱，農發行自身的首要任務是加強內部管理，為下一步改革創造條件。

　　難分之賬

　　在新近召開的全國金融工作會議上，如何有效地發展農村金融，已成為當前亟需解決的重要課題。農發行在整個農村金融體系中的位置尤顯特殊，在近年的中央“一號文件”中都提及農發行。然而，如何讓農業政策性金融發揮應有的作用，如何重新定位農發行的職能，推動其內部改革，一直并不順暢。

　　據財政部人士介紹，財政部對于農發行拓展業務一直很謹慎，但由于當前農村金融市場的基礎設施建設不完善，也不得不承認將農發行的業務長期限制在單一領域，并不是長久之計。

　　原中國農業銀行副行長鄭暉于2004年7月接任農發行行長后，開始醞釀內部機構改革，拓展業務范圍。農發行開始同其他政策性銀行一樣，加大了在商業性業務上的探索。比如，農發行已將傳統貸款業務的支持對象，由國有糧棉油購銷企業擴大到各種所有制的糧棉油購銷企業。2004年9月，農發行獲銀監會批準，開辦糧棉油產業化龍頭企業和加工企業貸款業務試點；2006年7月27日，經過近兩年試點，銀監會批準農發行擴大產業化龍頭企業貸款業務范圍和開辦農業科技貸款業務。

　　據悉，以上試點業務均被強調必須堅持市場原則，按商業性貸款模式運作。

　　事實上，農發行此次即將新獲得的業務領域并不“新”。1994年成立至1998年4月，農發行的業務范圍除履行糧棉油等主要農副產品收購資金和管理，就包括了信貸扶貧、糧棉加工、農村小型基礎設施、技術改造貸款和農業綜合開發等一應任務。

　　這些1998年前就存在的業務方向，與現在獲得的新職能究竟有何不同？農發行信貸管理部有關人士如是解釋：“業務領域相似，業務性質完全不同；早期是政策性業務，虧損由財政兜底；現在是市場化運作的商業性業務，由農發行自主經營、自負盈虧。”

　　在近日結束的農發行全國分行行長工作會議上，總行行長鄭暉表示，農發行正在努力構建“一體兩翼”的整體業務布局。所謂“一體兩翼”，主體是政策性業務；兩翼是商業性業務，包括以農業產業化、加工企業、小企業貸款業務和農業綜合開發業務。政策性業務，依舊遵循財政貼息的原則，由財政與農發行事先確定損失風險補償機制；商業性業務則按照市場化原則、商業化運作，由農發行自主經營、自負盈虧。

　　截至2006年年底，農發行各項貸款余額8844億元，增幅為12.36%。從貸款性質來看，政策性貸款余額為6726.8億元，占76.06%；商業性貸款余額2117.2億元，占23.94%。這是農發行首次披露商業性貸款余額占比。

　　來自農發行的資料顯示，農發行2006年新增貸款實際為1262.9億元。其中，政策性(含準政策性)貸款增加641.8億元，占全年新增貸款的50.82%；商業性貸款比年初增加621.1億元，占新增貸款的49.18%。由此可見，商業性貸款已接近全年新增貸款的一半左右。

　　農發行最大的挑戰，就來自如何將政策性業務和商業性業務劃分清楚，從而不再產生同樣的道德風險。

　　央行有關人士稱，農發行改革要看其分賬是否徹底，能否杜絕“腳踏兩只船”(政策性和商業性)。其中，“分賬管理”正是中國人民銀行和財政部提出的政策性銀行改革的方向之一。有專家建議，對于政策性貸款，可由財政進行貼息，并由財政部門進行監管；對于商業性貸款，則實行以資本充足率為核心的商業銀行監管模式，由銀監會進行考核。

　　農發行在2004年開辦商業性貸款試點的同時，即被要求把政策性業務和商業性業務分別經營、考核、管理，建立兩類會計科目即政策性貸款和商業性貸款。不過至今并未明確兩類業務的人員及管理成本如何分攤核算。

　　“農發行已經建立分賬管理的雛形，具體監管模式還在探索；按照國務院的要求，農發行進一步的改革還在后面。”財政部有關人士告訴《財經》記者。

　　然而，業內專家對農發行分賬管理的改革模式表示了擔憂。國務院發展研究中心農村部研究員陳劍波認為，農發行的新業務范圍中，商業性和政策性業務仍然無法認定，定位不清，會使監管和信貸管理體制都面臨沖突。這樣的問題僅靠分賬管理是很難解決的。由于缺乏清晰的思路和明確的戰略目標，“農發行也許又開始了新一輪的錯誤”。

　　放貸“兇猛”

　　盡管定位尚未厘清，盡管商業性業務剛剛起步，農發行不無兇猛的放貸勢頭，已經使其在農村金融領域的主要競爭對手——農業銀行感到了某種壓力。

　　“農發行前幾年武功盡廢，七八年沒有搞業務了，現在放貸沖動很強。和農行相比，發放貸款的條件就很寬泛。比如一家農業龍頭企業，按照我們的標準可能不符合條件，不會給貸款，但是農發行就會給。”農業銀行信貸管理部一位經理告訴《財經》記者。

　　“這完全有可能，信貸標準可能不同。”河南農發行信貸部人士對此現象并不否認。據他解釋，農發行過去長期打交道的貸款客戶是國有糧食購銷企業，自身存在諸多缺陷，如體制不靈、機制不活、人員多、包袱沉重、經營意識淡薄等，大多資不抵債，以現在商業銀行信貸標準衡量，資信程度非常低。

　　相比較而言，在農發行眼里，即使現在資質稍微差一些的“龍頭企業”，也要優于過去的國有糧食購銷企業；再加上發展初期占領市場份額的當務之急，所以存在有的企業商業銀行看不上但卻受到農發行青睞的現象。

　　近年來，農發行也在完善商業銀行最基礎的風險控制系統方面有所努力，包括制定和修訂了多項信貸管理制度，開展了企業貸款資格認定和信用評級工作，逐步完善貸審會等貸款審查審議審批機制等，其中比較顯著的信貸改革制度是貸款審批流程改革。

　　2004年7月在開展商業性業務試點的同時，農發行全面上收了縣級支行的貸款審批權，信貸審批權限大部分集中在總行和省級分行，政策性貸款審批權限上收到市分行，取消縣級分行的信貸審批權限。另外實行“前后臺分開”，前臺即客戶部門完成客戶營銷和貸款審查，后臺由專門的信貸管理部門完成貸款審批、風險控制，前后臺相互制衡。

　　2006年，農發行還引進了工商銀行的信貸管理系統，并在四個分行開展了試點，2007年將在全行運行。

　　但這些“補課”行為還需經過實踐檢驗。銀監會副主席蔡鄂生此前接受《財經》記者專訪時曾表示，農發行的改革，目前仍側重于內部商業化改革和公司治理結構的建設，淡化行政色彩，加強風險控制。

　　對于農發行的發展勢頭，農業銀行上述人士還提供了另一種解釋：農發行的籌資成本比商業銀行依靠零售網絡籌集資金的成本低，同時其借助政策性銀行的背景敢于和地方政府之間進行“合作”，因此競爭并不公平。

　　農發行一位信貸管理部人士也不諱言，他們的競爭優勢在于能夠獲得政府貼息的一些較大項目，農發行把這類貸款項目定義為“財政墊付性低風險貸款”；其核心即利用政府平臺組織增信，將政府的組織優勢轉化為信用優勢，確保信貸資金的安全。

　　據了解，2005年上半年農發行開始與地方政府合作，簽訂了大量期限為三年到五年的銀政合作協議，同年該行也同時和地方省市級擔保公司合作，以其為擔保農發行給予當地的農田改造、水利設施等項目貸款，由地方政府承諾給予財政補貼。2006年，農發行開始大規模與地方政府開展此兩項業務，至2006年4月“銀政合作”被監管當局叫停時，“銀政合作”額度已達2000多億元。

　　顯然，過去幾年運作中取得了驚人成效的“國開行模式”正在被農發行復制。但國開行的這一創新的做法也帶來隱憂，即風險控制過度依賴政府職權，會不會轉化為一定的風險？更何況，國開行本身也面臨體制的根本變革。

　　另外，在外界看來，國開行的內部管理、人員素質、資產質量都優于農發行。在現有內部風險約束機制沒有到位情況下，農發行套用國開行模式及信貸審批權限簡單下放，究竟風險幾何，并不樂觀。

　　因此，業內專家普遍對農發行市場化步伐持謹慎態度。在他們看來，農發行商業化信貸管理經驗的缺乏，相對商業銀行內部管理薄弱，加之農業本身的特殊性，都使農發行面臨的風險巨大。而政策性銀行和商業性金融的這種兼而有之、劃分不清，對建立健康農村金融體系究竟起到支撐還是破壞作用，還需要警惕的觀察。

　　世界銀行高級金融專家王君認為，要解決農發行的定位，首先應確定市場與政府的邊界，即哪些業務真正屬于公共商品或準公共商品范疇，進而比較政府和民間的供應成本，在此基礎上再來規劃農發行的職能。對于農發行來說，一種選擇是商業化取向，對已確定的農村可市場化領域，允許農發行作為商業銀行放貸；另一種選擇是繼續維持政策性銀行身份，但要承擔真正的開發性金融責任，通過試驗新的產品、新的管理模式培育市場，促進和激勵商業銀行逐漸進入“三農”領域，“顯然，這是兩條不同方向的道路。”-

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