銀監(jiān)會終于獲得了對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其股東、客戶等的延伸調(diào)查權(quán)，但實(shí)現(xiàn)真正有效的監(jiān)管需要更多前提

　　□ 本刊記者 歷志鋼 凌華薇／文

　　實(shí)施三年不到，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(下稱《銀監(jiān)法》)已經(jīng)動(dòng)了一個(gè)不大不小、但絕對引人注目的手術(shù)。

　　10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《關(guān)于修改銀行業(yè)監(jiān)督管理法的決定》，國家主席胡錦濤簽署第58號主席令予以公布。修改后的文件將于2007年1月1日生效。

　　“中國銀監(jiān)會的調(diào)查權(quán)，由此延伸到了被監(jiān)管對象的客戶、股東以及相關(guān)利益方，這是監(jiān)管者必要的‘牙齒’。”一位在銀行稽核方面饒富經(jīng)驗(yàn)的銀行監(jiān)管專家如此作評。

　　補(bǔ)上的延伸調(diào)查權(quán)

　　銀監(jiān)會成立于2003年4月。至當(dāng)年12月27日，《銀監(jiān)法》方由十屆人大常委會第六次會議正式通過，并從次年2月1日起施行。這一“機(jī)構(gòu)先于立法出生”的狀況，已然為今天的《銀監(jiān)法》修正案埋下伏筆。

　　實(shí)際上，在銀監(jiān)會最初起草的《銀監(jiān)法》法案里，延伸調(diào)查權(quán)(也稱相關(guān)調(diào)查權(quán)，指銀行監(jiān)管者對被監(jiān)管對象的客戶、股東及相關(guān)利益方的調(diào)查權(quán))本為其中重要條款之一。中國人民銀行在2002年至2003年的機(jī)構(gòu)改革中，剝離銀行及部分金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，由此成立中國銀監(jiān)會，對于延伸調(diào)查權(quán)的必要性早有認(rèn)知。

　　但是，這一條款在立法當(dāng)局引發(fā)了爭議。在銀監(jiān)會成立之初，對于是否賦予其如此大的行政權(quán)力，各方未能達(dá)成一致。

　　“銀監(jiān)會已經(jīng)成立，需要依法行政。為了不拖延時(shí)間，盡快出臺《銀監(jiān)法》，這一爭議條款被取消了。”銀監(jiān)會政策法規(guī)部一位官員說，“幾年來，大量案件證明，無論是亡羊補(bǔ)牢還是未雨綢繆，監(jiān)管當(dāng)局都需要采取措施，現(xiàn)有手段不夠、覆蓋面有限的瓶頸問題已經(jīng)凸顯。”

　　在一份有關(guān)銀監(jiān)法修正案的情況介紹中，銀監(jiān)會詳述了延伸調(diào)查權(quán)之必要：相當(dāng)多的銀行案件屬于惡意串通、內(nèi)外勾結(jié)，如果不對銀行業(yè)以外的相關(guān)個(gè)人和單位進(jìn)行調(diào)查取證，很難及時(shí)定性并予以查處，有可能擴(kuò)大銀行及客戶的資金損失；銀行風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生不僅來自銀行的違法違規(guī)操作，同時(shí)來自于銀行客戶及相關(guān)者的違法違規(guī)行為；當(dāng)前信用體系不夠健全、銀行業(yè)內(nèi)控水平和治理能力還待提高，一些地區(qū)保護(hù)主義嚴(yán)重，導(dǎo)致銀企串通套取銀行資金，惡意逃廢銀行債務(wù)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果僅依靠現(xiàn)有監(jiān)管手段，對銀行業(yè)本身進(jìn)行監(jiān)察，很難發(fā)現(xiàn)和查實(shí)上述現(xiàn)象。

　　銀監(jiān)會提供的數(shù)據(jù)顯示，僅在2005年，銀監(jiān)會就收到各地銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查受阻的報(bào)告76件，涉及100多起案件。

　　“賦予銀監(jiān)會相關(guān)調(diào)查權(quán)，從銀行審慎監(jiān)管的角度看是必要的。”一位銀行監(jiān)管的專家說，“經(jīng)常會出現(xiàn)這種情況：銀行的一筆貸款發(fā)現(xiàn)有問題和疑點(diǎn)，審查信貸檔案做現(xiàn)場檢查時(shí)，截止到銀行的層面就停止了，若想繼續(xù)往前作調(diào)查，就缺乏法律基礎(chǔ)和法律授權(quán)。因此，銀行監(jiān)管的有效性會受到影響。”

　　舉例而言，業(yè)已崩潰的德隆集團(tuán)一度廣泛參股、控制多家城市商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，為銀行監(jiān)管者帶來了新的典型難題：如何在商業(yè)銀行改革重組、增資擴(kuò)股中，對新進(jìn)股東資格進(jìn)行有效審查？

　　2003年初，德隆集團(tuán)通過代持等多種隱秘手段，取得昆明市商業(yè)銀行、南昌市商業(yè)銀行、株洲市商業(yè)銀行、蘭州市商業(yè)銀行等多家城市商業(yè)銀行股權(quán)，監(jiān)管當(dāng)局感到束手無策：他們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了諸多疑點(diǎn)，但既無權(quán)力對前臺股東的資金來源及其背景作更詳細(xì)的調(diào)查，也沒有能力去發(fā)掘這類“代持股份”的真相，因此缺乏充分的理由杜絕此類入股行為。甚至明知某些銀行所任命的董事、高管出自德隆，也沒有充分理由不批準(zhǔn)其任職資格。

　　德隆最終被迫退出這些銀行，一直到2004年集團(tuán)垮臺后才陸續(xù)完成。類似的情況，在股份制銀行、城市商業(yè)銀行中比比皆是。

　　“銀監(jiān)會監(jiān)管的銀行業(yè)應(yīng)監(jiān)管的是一個(gè)完整的法律關(guān)系——不僅監(jiān)管銀行，也監(jiān)管與銀行有關(guān)的客戶、中介機(jī)構(gòu)、股東等——這樣，對銀行業(yè)市場的監(jiān)管才是有力度的監(jiān)管。”銀監(jiān)會政策法規(guī)部一位官員說。

　　兩種路徑

　　為了此次修正案的需要，銀監(jiān)會政策法規(guī)部收集的國際資訊顯示，無論發(fā)達(dá)國家或者新興市場國家，很多銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)都擁有類似的相關(guān)調(diào)查權(quán)。

　　例如，英國金融服務(wù)管理局(FSA)有權(quán)要求與被監(jiān)管者相關(guān)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人、集合投資計(jì)劃的管理人、受托人或保管人以及認(rèn)可的投資交易所或清盤所提供信息和材料；如果不按要求提供信息和材料，治安法官可簽發(fā)令狀強(qiáng)制獲取相關(guān)信息和資料；對不按要求提供信息和材料的人，調(diào)查人員可向法庭起訴，法庭可對其判處監(jiān)禁和罰金。

　　再如，美國貨幣監(jiān)理署(OCC)是美國聯(lián)邦體系層面主要的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有權(quán)向客戶發(fā)出傳票，要求銀行客戶提供相關(guān)資料，并進(jìn)行面談；同時(shí)，有權(quán)對銀行關(guān)聯(lián)方進(jìn)行調(diào)查和處罰，有權(quán)對提供中介服務(wù)的主體，如律師、評估師、會計(jì)師等進(jìn)行調(diào)查和處罰。

　　另據(jù)記者了解，美國銀行機(jī)構(gòu)的另一監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(FDIC)也擁有對監(jiān)管對象的準(zhǔn)司法權(quán)。

　　《財(cái)經(jīng)》記者訪問的多位金融監(jiān)管專家介紹，對于金融監(jiān)管部門是否具有延伸調(diào)查權(quán)甚至準(zhǔn)司法權(quán)，國際上大體分為兩種處理情況：一種是完全依賴司法體系，銀監(jiān)部門不具有延伸調(diào)查權(quán)，這一般適合于司法體系比較健全、發(fā)達(dá)、有效的國家；一種是賦予銀監(jiān)部門一定的延伸調(diào)查權(quán)。根據(jù)中國的實(shí)際情況，后一種形式更為現(xiàn)實(shí)和必要。

　　在新興市場國家中，泰國央行規(guī)定銀行有責(zé)任向監(jiān)管當(dāng)局提供有關(guān)客戶信息，泰國《銀行法》亦授權(quán)監(jiān)管當(dāng)局，有權(quán)視情況對銀行的客戶進(jìn)行檢查；馬來西亞的有關(guān)法案規(guī)定，馬來西亞中央銀行不僅有調(diào)查權(quán)，而且可以搜查、拘留相關(guān)人員，調(diào)查對象包括被監(jiān)管機(jī)構(gòu)違法嫌疑人曾經(jīng)或現(xiàn)在的商業(yè)伙伴、親戚、存款人或貸款人、控制人、管理人員、財(cái)產(chǎn)或股份的利益關(guān)系人，甚至包括上述這些人的商業(yè)伙伴和親屬。

　　在中國，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得延伸調(diào)查權(quán)的歷史，自中國證監(jiān)會開始。2001年6月，為加大打擊證券犯罪力度，借助公安部門的力量，中國證監(jiān)會組建了稽查二局；2002年3月，公安部的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局成立證券犯罪偵查局，該局和證監(jiān)會稽查局合署辦公，涉及到刑事案件，需要查封、凍結(jié)當(dāng)事人賬號時(shí)，由公安部證券犯罪偵查局執(zhí)行。按照有關(guān)法規(guī)，稽查二局也擁有公安部門的某些專有權(quán)力，在查封、凍結(jié)銀行賬戶時(shí)，不再像過往那樣僅限于查閱交易賬戶和交易記錄。

　　2005年底，《證券法》修改后，證監(jiān)會的延伸監(jiān)管權(quán)不僅獲得了法律依據(jù)，更可獨(dú)立開展前期的調(diào)查，加強(qiáng)對證券行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。

　　但是近年來的實(shí)踐證明，即使獲得延伸調(diào)查權(quán)，以及與公安部門“合署辦公”，也并不能指望監(jiān)管效果立竿見影。在調(diào)查過程中，證監(jiān)會必須配合有關(guān)部門處置風(fēng)險(xiǎn)——既需要最高法院、最高檢察院、公安部等部門的配合，更需要協(xié)調(diào)上市公司所在的省市政府等各方關(guān)系。

　　由于各種利益經(jīng)常交織在一起，證監(jiān)會稽查局的工作推進(jìn)往往并不順利。根據(jù)實(shí)際操作效果看，這一執(zhí)法方式顯得有些遲滯。

　　比如藍(lán)田股份虛假報(bào)表案，證監(jiān)會前后四年時(shí)間才查清楚；而億安科技股票操縱案，證監(jiān)會開出了4.9億元的巨額罰單，但受罰公司早已消失。“一個(gè)案子查兩三年都算是正常。”中國證監(jiān)會稽查局一位官員告訴記者。

　　有效監(jiān)管的真正前提

　　“這次《銀監(jiān)法》修正案在人大法工委獲得了142票同意、兩票反對、一票棄權(quán)，可算是高票通過。原因就是修正案對雙方的責(zé)任和義務(wù)都規(guī)定得很清楚。”

　　銀監(jiān)會政策法規(guī)部主任黃毅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“第一，銀監(jiān)會是通過法律的方式獲得授權(quán)；第二，權(quán)力的行使是規(guī)范的；第三，如果濫用的話，要受到處分，甚至被追究刑事責(zé)任。另外，對被調(diào)查對象也要有規(guī)范，不能阻礙調(diào)查，否則即由公安機(jī)關(guān)實(shí)行相應(yīng)處罰。”

　　修改后的《銀監(jiān)法》中，增加了兩個(gè)方面內(nèi)容。

　　第一，在銀監(jiān)會依法對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查的條件下，經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以相關(guān)的單位和個(gè)人行使相關(guān)調(diào)查權(quán)。具體內(nèi)容是：詢問與檢查事項(xiàng)有關(guān)的單位或者個(gè)人，要求其提供文件、材料和證明材料，對有關(guān)情況作出說明；查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)登記資料；查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的單位和個(gè)人的財(cái)務(wù)會計(jì)資料及其他相關(guān)文件和資料；對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損、偽造或者以后難以取得的文件、資料，予以先行登記保存。

　　第二，規(guī)定了調(diào)查相關(guān)人的配合義務(wù)和法律責(zé)任。即對不予配合的單位和個(gè)人，不構(gòu)成犯罪的由公安機(jī)關(guān)治安處罰法處理，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

　　在獲得延伸調(diào)查權(quán)的同時(shí)，為了防止濫用調(diào)查權(quán)，修正案除了規(guī)定調(diào)查權(quán)要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，還要求在采取相關(guān)措施時(shí)，調(diào)查人員不得少于兩人，并要出示合法證件和調(diào)查通知書。同時(shí)，增加了與行使相關(guān)調(diào)查權(quán)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　隨著工商銀行、中國銀行登陸A股市場，銀行業(yè)將更多地同時(shí)接受銀監(jiān)會和證監(jiān)會的監(jiān)管。但是，在中國的各類銀行案件手段各異、仍被不斷揭露的時(shí)候，外界更擔(dān)心的是銀行監(jiān)管的有效性。此次出臺的銀監(jiān)法修正案，的確給銀監(jiān)部門裝上了必要的“牙齒”，實(shí)際能否取得加強(qiáng)銀行監(jiān)管的效果？

　　多位專家指出，當(dāng)前銀行監(jiān)管面對的主要問題，除了外部因素，銀監(jiān)部門自身的獨(dú)立性追求，銀監(jiān)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)、職業(yè)操守、激勵(lì)約束機(jī)制，都需要做更深刻的反省和改革。銀行監(jiān)管要從理念和實(shí)踐上，完成從過去的審批監(jiān)管到合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，這非一日之功，也不是單純增加相關(guān)調(diào)查權(quán)所能解決的問題。

　　“如果監(jiān)管當(dāng)局還有官員沉浸在審批的權(quán)利快感中，獲得‘延伸調(diào)查權(quán)’所帶來的可能是多余和負(fù)累，因?yàn)檫@意味著需要承擔(dān)更多的責(zé)任。”一位監(jiān)管專家告訴《財(cái)經(jīng)》。-

　　本刊記者李箐對此文亦有貢獻(xiàn)

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