三家政策性銀行轉型方向已定 實行一行一策原則

　　“綜合性開發金融機構”、“一行一策”、“純國有血統”

　　　★《中國經濟周刊》記者 劉永剛/北京報道

　　“未來的政策性銀行，不僅要在進出口方面融入國際經濟，同時在國際資本流動、收購兼并、資源的互相補充等方面也要發揮重要作用。” 4月29日，央行行長周小川在一次會

議上對中國政策性銀行未來發展做出的判斷，也揭開了政策性銀行在新形勢下轉型方向的謎底—“綜合性開發金融機構”。

　　“‘綜合性開發金融機構’一方面要從事政策性非盈利業務來彌補‘市場失靈’，另一方面要開展商業性盈利業務來避免‘政府失靈’，使銀行實現自身可持續發展。” 中國社科院金融所所長李揚如此解釋。

　　而在改革方向確定之后，“現在重要的是如何找到一條合適的轉型之路。”中央財經大學金融學院賀強教授告訴《中國經濟周刊》。

　　按照央行預定的工作時間表，2006年政策性銀行將按“一行一策”的原則，分步制定、實施改革方案。《中國經濟周刊》獲悉，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行3家政策性銀行的“個性化”改革方案均已完成，并由央行上報到了國務院。

　　政策性銀行要“變臉”

　　央行行長周小川此前曾在多個公開場合表示，政策性銀行的經營環境已經發生變化，需要對其職能定位進行動態調整。

　　1994年，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行3家政策性銀行相繼成立。“當時的主要目的，是實現政策性業務與商業性業務的分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題。之后，3家政策性銀行承擔了從工行、農行、中行、建行4家國有商業銀行分離出來的政策性業務。”國家開發銀行專家委員會常務副主任王大用向《中國經濟周刊》表示。

　　據介紹，國家開發銀行主要承擔國家基礎設施建設和支柱產業重大項目的長期融資；農業發展銀行的職能是農副產品收購貸款；而進出口銀行的成立則是搭了前兩家的順風車—上世紀90年代初，國內進出口貿易中機械設備貿易還只是少量。

　　而目前，國內對資本利用的手段和技術都與以往有天壤之別，中長期商業性資金已經能夠較容易較安全地進入過去需要政策性金融大力支持的基礎產業、基礎設施和機電產品領域。因此有專家認為，國內政策性銀行市場化經營的條件業已成熟。

　　據公開資料顯示，10年前，我國機械裝備產品出口占全部出口的比例只有31.4%，而到2005年，我國機械裝備產品出口額占全部出口額的比例達到55.6%。出口競爭能力加強，要求政策性金融支持的基礎已不復存在。

　　除了外部經營環境的變化，政策性銀行自身多年來累積形成的不良資產，也令其難以再按既有的模式負重前行。

　　“政策性銀行現在的壞賬不比商業銀行少。”北京大學金融學院副教授劉健說，政策性銀行成立之初，只是為了完成政府所需要的項目，并沒有考慮資產質量，以及是否需要足夠的資本金，是否要像商業銀行一樣管理等問題。但運作了幾年后，這些問題都凸現出來了。

　　對于政策性銀行的不良貸款到底有多少，說法并不統一。如有學者和媒體估計，進出口行的不良貸款規模在百億元人民幣左右，農發行不良貸款的規模更大，約有數千億元，而國開行的不良貸款率雖然較低，但相當部分是10年以上的長期貸款，短期風險難以顯現。

　　新方案猜想

　　根據央行的規劃，政策性銀行將盡快轉變為有競爭力的綜合性開發金融機構，但“一行一策”的改革方案對外采取了嚴格的保密措施。《中國經濟周刊》曾致電國家開發銀行、中國進出口銀行新聞處詢問，得到的都是“還沒有具體方案消息”的答復。

　　而中國社科院金融研究中心副主任王松奇日前撰文指出，3家政策性銀行改革方案的初步設計系由中央銀行研究局人員參與，在行長周小川的親自指揮下完成的。

　　他認為，盡管3家政策性銀行在功能定位、業務范圍、產品服務、資產質量等方面存在差異，并且改革方案也將采取所謂的“一行一策”，但可以肯定的是，它們面臨的改革內容和目標卻有相當多的共通之處。

　　他舉例稱，所有者權益比率及資本充足率過低的問題在3家政策性銀行中普遍存在。因此，新方案必定要包括多渠道充實資本金并建立長效、可持續的資本金補足機制方面的內容。

　　從中國目前狀況來說，既然確定了“純國有血統”不變，那么，資本金的補充只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內外市場發債券這三個渠道來完成。

　　另外，既然開發性銀行在功能上兼具政策、商業雙重特性，那么，開發性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式。分別設立指令性賬戶和指導性賬戶可能為一種解決辦法。

　　其中，指令性賬戶用于記錄和反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金與財務信息。而一旦設立了指令性和指導性兩類賬戶，3家開發性銀行的資金來源、運用、風險管理、監管主體等各個方面都會發生新的變化。

　　“變臉”難題

　　“3家銀行要轉向開發性金融，首先面臨的問題是缺少法律支撐，監管部門正常的監管也缺乏相應的依據。” 北京大學金融學院副教授劉健不無擔憂地表示，由于部門利益沖突，爭議近三年之久的《政策性銀行管理條例》草案到目前還無法順利通過，這樣會產生很多的負面影響，如商業性金融和政策性金融的界定無法律依據等。

　　國務院研究與發展中心金融所副所長巴曙松也表示，對于“商業性”與“政策性”的劃分，無論商業銀行還是政策性銀行都希望有一個權威的說法，這樣才能各司其責，各安其位，如果不從法律上加以明確的話，規劃再好也會出問題。

　　知情人士透露，就政策性銀行轉型定位，央行與銀監會的意見比較統一，即采用分賬管理，設立國家賬戶和銀行賬戶，國家賬戶專司政策性業務；銀行賬戶則統籌《商業銀行法》允許開展的所有業務，不享受政策優惠。

　　“但是，參與方案設計的

　　此外，如何處理政策性銀行數量龐大的呆壞賬，也成為政策性銀行轉型的一個難題。

　　國家開發銀行專家委員會常務副主任王大用表示，在3家政策性銀行的改革方案中，最難以形成明確思路的應該是農發行。他認為，農發行呆壞賬問題的解決途徑最可能是核銷。

　　不過，業內人士普遍認為，對于政策性不良資產的處置應該分類解決：由于指令性任務而造成的純粹政策性虧損，中央財政應給予相應解決；而由于政策性銀行自身經營管理不善造成的貸款損失，則應當以今后的經營利潤轉撥備的方式進行抵補。