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本報特約記者 海 倫
延續(xù)多年的政策性銀行是繼續(xù)強調(diào)政策性，還是自主經(jīng)營？最近央行行長周小川給出了一個政策性銀行轉型的信號。
11月中旬，中國人民銀行行長周小川在“三峽庫區(qū)(重慶)經(jīng)濟發(fā)展暨金融服務高層論
壇”上指出，政策性銀行向開發(fā)性金融機構轉型是目前的一個主流的趨勢。周小川認為，政策性銀行轉變?yōu)橛懈偁幜Φ拈_發(fā)性金融機構，在提供國家財力許可的金融性服務的同時，可以更好地為包括西部地區(qū)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、基礎設施建設和實施走出去戰(zhàn)略提供持久的金融服務。
央行力促政策性銀行轉型
“政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，需要對其職能定位進行動態(tài)調(diào)整。”央行在今年11月出版的《金融穩(wěn)定報告》中明確提出。
而銀監(jiān)會與央行的意見比較統(tǒng)一，都表示支持建立政策性銀行的開發(fā)性金融機構。此意思為采用分賬管理，設立國家賬戶和銀行賬戶：國家賬戶專司政策性業(yè)務；銀行賬戶則是統(tǒng)籌《商業(yè)銀行法》允許開展的所有業(yè)務，不享受政策優(yōu)惠。
作為方案的主要設計者，中國人民銀行研究局副局長張濤表示，就某種意義而言，綜合性開發(fā)金融機構仍具有部分政策性屬性，但綜合性開發(fā)金融機構比傳統(tǒng)意義下的政策性金融機構向市場化方向邁進了一大步。
傳統(tǒng)政策性銀行強調(diào)按照國家指令辦業(yè)務，然后國家兜底；綜合性開發(fā)金融機構則強調(diào)自主經(jīng)營，自擔風險，市場化運作，商業(yè)上可以持續(xù)運行。
“現(xiàn)在政策性銀行和商業(yè)銀行在同一起跑線上，政策性銀行要分化也要保留。政策性銀行要把握好扶持的度的問題，可以降低扶持的范圍，逐步使政策性銀行轉型。”中央財經(jīng)大學金融學院教授韓復齡在接受記者采訪時說。
早在今年8月，張濤在接受媒體采訪時指出，1994年成立政策性銀行的主要目的是“實行政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離，以解決國有專業(yè)銀行身兼二任的問題”。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設的不斷進步，市場機制的日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成。從國內(nèi)外政策性銀行的發(fā)展實踐和我國面臨的經(jīng)濟發(fā)展新形勢來看，政策性銀行轉型為綜合性開發(fā)金融機構是為了滿足國家新時期發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
綜合性開發(fā)金融機構是一種介于商業(yè)金融機構和政策性金融機構之間的制度安排。它主要利用市場化手段，按照商業(yè)性金融規(guī)律運作，在機構自身可持續(xù)發(fā)展的基礎上，為實現(xiàn)國家政策和戰(zhàn)略導向服務。
最好是政策性與金融開發(fā)性共存
不過，業(yè)內(nèi)人士對于政策性銀行的轉型持有不同的看法。
“我覺得政策性銀行要慎言轉型，最好的方法是政策性銀行和金融性開發(fā)銀行應該共存，而且把政策性銀行放在重要位置。即使轉型的話，也需要很長一段時間。”中國金融學會副秘書長秦池江接受記者采訪時分析，政策性銀行曾發(fā)揮過重大作用，比如在一些基礎設施的項目上，由于資金數(shù)額大、回報周期長，要做到完全商業(yè)化不太可能，而政策性銀行在這些項目上起到了很好的作用。
秦池江認為，政策性銀行還是要強調(diào)其政策性，不能把它完全商業(yè)化，因為商業(yè)化對國家的社會穩(wěn)定、宏觀經(jīng)濟的發(fā)展和社會安全十分不利。
建設銀行研究員曹爾階接受記者采訪時說，自從1994年成立政策性銀行時就埋下了轉型的伏筆。政策性貸款要有借有還，如果政策性銀行總是虧損，那么銀行的生命意義就不大。專門的政策性銀行不能總是虧損，但不一定要成立開發(fā)性金融機構，而是要有個改革的方向。
“其實，核心問題是如何確立政策性金融機構下一步的發(fā)展方向和發(fā)展模式。”國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長、《開發(fā)性金融理論與政策制度安排》課題負責人夏斌說，“三家政策性金融機構走過了十年發(fā)展歷程，經(jīng)驗與教訓同時并存。面對經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生很大變化的新的歷史發(fā)展階段，對政府決策者來說，這已是個無法回避的重大問題。”
國研中心金融所副所長巴曙松表示，對于“商業(yè)性”與“政策性”的劃分上，無論是商業(yè)銀行還是政策銀行都希望有一個權威的說法，這樣才能各負其責，各安其位，如果不從法律上加以明確的話，規(guī)劃再好也會出問題。然后才是如何使政策性金融和商業(yè)性金融分開，綜合性開發(fā)金融機構是一種介于商業(yè)金融機構和政策性金融機構之間的制度安排，要實現(xiàn)政策業(yè)務和商業(yè)業(yè)務的制度性分離，一是通過母子公司架構，母子公司隔離運行；二是采取專項賬戶管理，對政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務實行制度隔離。
事實上，由于政策性銀行介入的領域貸款數(shù)額大、期限長、風險集中，是否擅長用市場手段“化險為夷”，決定了政策性銀行發(fā)揮其商業(yè)性的天地有多廣。國家“斷奶”以后，三大銀行必然會面臨自力更生的經(jīng)營壓力。如何通過內(nèi)部變革，建立現(xiàn)代銀行制度，適應新的經(jīng)營環(huán)境，將是政策性銀行最難闖的關。
轉型之難
“政策性銀行對于社會的發(fā)展起到了很大的推動作用，如果一旦轉型的話將會面臨著很多問題。”秦池江說，比如原來的政策性還要不要強調(diào)，如果讓政策性銀行自主經(jīng)營，那么對于回報周期長的項目要不要扶持？而一旦扶持的話肯定會影響到銀行的效益，這顯然會發(fā)生矛盾。如果這一問題得不到很好的解決，又何談轉型呢？
就現(xiàn)狀而言，政策性金融機構和商業(yè)性金融機構有明顯的差別，前者的經(jīng)營目標不是利益最大化，是非營利的或低盈利的。它是在法律設定的范圍內(nèi)，在滿足特殊領域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤降低風險，追求社會整體效益，服務于公共目的。
韓復齡對記者表示，政策性銀行轉型不是不可以，現(xiàn)在要考慮的是它轉型之后，是否還具有先前的功能，到底是如何定位的，這個必須要考慮清楚。如果說兩者的功能并存，政策性銀行則明顯比其它金融機構有競爭優(yōu)勢。
政策性銀行對一個國家的經(jīng)濟平衡發(fā)展、社會安定與進步有很大意義。由政府創(chuàng)設的政策性銀行，不以營利為目的，而是服從宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展目標的要求，才能向落后地區(qū)輸送資金，對于由此而產(chǎn)生的虧損，由政府給予補貼，或擔保其債務。
之前有消息稱，由于相關政策部門無法達成一致，目前政策性銀行轉型的立法工作進展不盡人意。而一位參與《國家開發(fā)銀行條例》起草工作的人士表示，對于是否采用分賬式管理，將政策性銀行轉型為綜合型金融機構，參與轉型方案制定的幾大政策部門仍然存在分歧。
據(jù)一位國家開發(fā)銀行的人士透露說，有關部門對于政策性銀行轉型之后的職能定位、模式等方面還沒有完全進入實質階段，更多的是理論上。雖然這種轉型是可以的，但要真正實施恐怕還需要一段時間，因為這其中涉及的事情太多了。甚至包括政策性銀行人員的變化、業(yè)務上是否和其它金融機構構成競爭等，這都需要考慮。
據(jù)記者獲悉，曾有國有銀行的某高層向央行和銀監(jiān)會表態(tài)，對國家開發(fā)銀行在業(yè)務上和他們形成的競爭局面持明顯反對態(tài)度，并期待有關部門“插手”管一管。但這樣的局面并未得有效扼制，在國有銀行內(nèi)部，一直有政策性銀行和他們搶“飯碗”這一說法。
而令政策性銀行感到最欣慰的是，央行的表態(tài)給了他們最好的回答。如何轉型，是這些政策性銀行目前最急需要做的。
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