三大政策銀行被動轉型 開發性金融新主張招反彈

　　本報記者 吳雨珊 北京報道

　　爭議兩年之長的《政策性銀行管理條例》草案是否會在2005年完成制訂？這個懸念已近揭曉。

　　據權威人士透露，春節前國家開發銀行(下稱“國開行”)和中國進出口銀行的條例草 案已經擬定，正在人民銀行、銀監會、財政部、發改委等各部委征求意見，預計在2月將修改稿送至國務院法制辦。中國農業發展銀行的條例也由央行牽頭起草，報送至國務院。

　　在1993年頒布的《國務院關于金融體制改革的決定》中，對三家政策性銀行的設立宗旨、經營原則、法律組織形式、主要業務、機構設置、財務制度、資金來源及人事任命等做出了規定。《銀行業監督管理法》和《中國人民銀行法》也僅對政策性銀行的金融業務的指導和監督有規定。除此之外，我國目前沒有專門針對政策性銀行的法律、行政法規或者較高立法層次的規范性文件。

　　一位銀監會官員對此深感為難：“十年間，市場發生了很大的變化，政策性銀行的業務也在不斷變化，但我們的監管缺乏相應的依據，工作比較被動�！�

　　“三家政策性銀行要重新定位，首先面臨的問題是缺少法律支撐，所謂名不正言不順�！眹鴦赵喊l展研究中心金融所的高偉博士說。

　　兩大優勢壓倒商業銀行

　　在國開行與商業銀行之間，由于業務交叉而產生沖突已日益公開化。早在1998年，中國銀行就曾向有關部門提交報告，指責國開行利用政策優勢和資金的低成本優勢，與商業銀行進行惡性競爭。

　　中行所謂的“惡性競爭”，是指同樣面對公路、橋梁、通訊等許多競爭十分激烈的優質大型項目時，國開行往往能以較長的期限、較低的價格在諸多商業銀行中取得競爭優勢。而優勢獲取靠的是國家政策給予的“偏愛”。

　　國開行的資金來源主要是財政撥款，以及發行政策性金融債。目前國開行發行的金融債已超過2萬億元。金融債由于有國家信用做擔保，利率通常在2%—3%左右，構成資金成本的主要部分。而商業銀行的資金來源主要靠吸收存款，吸儲的成本除了存款利息，還包括營業網點、人員工資等費用，資金成本遠遠高于國開行。

　　國開行的另一大天然優勢是資金的使用期限較長。2000年底，國開行貸款的加權平均剩余期限為5.15年，金融債券加權平均剩余期限為4.88年，兩者缺口僅為0.27年。而商業銀行吸納的大都是五年以下中短期存款，在為那些需要中長期貸款的大項目提供貸款時，存貸款期限不匹配就成了最大的缺陷。

　　最常見的情況是，在為重大建設項目提供貸款時，國開行往往按9：1的比例組合提供基本建設貸款和技術援助貸款，而技術援助貸款的利率低至3.6%，組合貸款的綜合年利率為5.0256%，商業銀行即便在5.58%的基準利率水平下浮10%，也無法與其競爭。

　　前述銀監會官員也不得不承認：“在同樣情況下，由于價格優惠，又有期限優勢，商業銀行競爭不過開發銀行�！�

　　處于劣勢的商業銀行尤其感到不公的是，國開行的競爭行為似乎已經偏離了它最初成立時的定位。1993年頒布的國務院《關于金融體制改革的決定》中明確規定：政策性銀行要堅持自擔風險、保本經營、不與商業性金融機構競爭的原則。

　　“當初成立政策性銀行就是為了把商業銀行身上政策性的業務劃分出去，運用政策的扶持促進國家急需發展的行業和項目，做那些投資大、回收期長、商業銀行不好做的業務。”中國銀行的一位人士說，“現在他們反倒做起商業銀行的業務來了�！�

　　目前國開行的六大信貸領域是電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊等行業，在這一塊塊豐美肥沃的領域里，國開行以自己的特殊優勢跑馬圈地，收獲頗豐。

　　2003年底，國開行的不良貸款率為1.34%，累計本息回收率為99.19%，幾乎所有指標都遠遠好于國內其他商業銀行，被《國際金融》雜志評選為亞洲盈利最高的銀行之一。

　　但國開行同樣感到委屈。

　　國開行專家委員會常務副主任王大用回憶起十年前的情形：“那時候，煤炭、石油、天然氣、電力等能源領域很不景氣，商業銀行不愿意提供貸款，所以分離出來給政策性銀行，被認為是非商業性業務�，F在這些領域有利可賺了，大家都爭著進入，業務的性質就發生爭論了�！�

　　還是“兩基一支”嗎？

　　國開行將面臨一個重大選擇：做全新的商業銀行，還是退回到純粹的政策性業務領域？

　　“開行不可能放棄政策優惠，因為它不可能重新建設營業網點，跟發育十分成熟的商業銀行搶存款�！币晃徽�策性銀行人士表示，“而且，如果大家都演變成商業銀行，政策性業務誰來干呢？”

　　另一方面，電力、交通、石油化工等已成炙手可熱的行業，國開行也終于從深宮冷院躋身喧囂的臺前。六大行業貸款，以及另一些已經開展起來的商業性業務，占據了國開行業務的絕大部分，選擇退出無異于自斷財路。

　　但商業銀行對國開行退出商業性業務的呼聲越來越高，國開行必須做出選擇。因為目前它的確違背了成立之處的初衷——實現開發性金融和商業性金融的分離，以解決國有商業銀行身兼二任的問題，業務上不與商業銀行競爭。

　　這是一個兩難的話題。數年來，國開行和商業銀行為此爭執不下，有關法規也遲遲難以出臺。一位監管官員說：“國開行還想繼續做大，希望既保持政策優惠，又突破禁令做商業性業務，但這對商業銀行是不公平的，也有違監管部門公平、公正的原則�！�

　　怎樣才能化解這個矛盾？王大用認為，十年前國務院給國開行定的業務范圍是“兩基一支”(基礎建設、基礎產業和支柱產業大中型基本建設和技術改造)，范圍太廣，現在關鍵的是界定哪些是商業性業務，哪些是非商業性業務。在沒有明確定義的情況下，談政策性銀行的業務范圍和發展定位都是沒有意義的。

　　國研中心的高偉分析，整個社會的產品分為三類：包括行政、司法在內的純公共產品，包括企業在內的私人產品，以及準公共產品。準公共產品指社會急需，但風險較高、利潤較低、財政無法全部扶持、商業銀行不愿意提供貸款的領域，比如中小企業貸款、助學貸款等。這類產品就需要開發性金融機構來彌補市場缺陷。

　　問題在于，準公共產品是動態變化的，今天的冷門行業明天可能就是利潤率極其豐厚的行業。對此，高偉博士認為：“開發性金融機構的職能應隨之變化�！睋Q言之，當交通、電力等行業由冷變熱時，國開行就應當退出，回到政策性業務的范圍。

　　他認為，從國際慣例而言，政策性銀行的本質是非盈利的，為國家的戰略發展提供金融支持�！胺怯�利”不是不盈利，也不是保本，而是不能跟商業銀行爭奪利潤，一般商業銀行能進入的領域政策性銀行都不進入。

　　“但政策性銀行的退出不是立即，而是逐步的，有一個過程。”高偉補充說。

　　“開發性金融”與草案待產

　　2004年12月下旬，新的國開行條例和進出口銀行條例的草案分發到人民銀行、銀監會、財政部、發改委等部門征求意見�！肮膺@個草案就做了一年多，大大小小的會開了無數次，現在分歧仍然很大�！币晃豢催^條例也曾參與討論的人士說。

　　在草案中，國開行首次被定性為“具有國家信用的國有開發性金融企業法人”，而過去的定性是“政策性銀行”�！伴_發性金融”正是國開行近年來極為推崇的一個詞，行長陳元曾對其有過如下闡釋：“它一般由國家擁有、賦權經營、體現政府意識，以市場業績活力為基礎，提高政府金融整體競爭力。”這個定義顯然比過去單純的“政策性銀行”更為寬泛、靈活。

　　草案仍然要求國開行堅持“不與商業性金融機構競爭”的原則。不過，在具體的業務上，仍大大地拓展了國開行的業務范圍，比如辦理與貸款項目有關的本外幣存款和結算業務，代客外匯買賣和自營外匯買賣業務等。“有些雖然屬于商業性業務，但開行已經辦理多年，所以予以適當保留�！鼻笆鋈耸空f。

　　可以預見，這些條款將在商業銀行中引起反彈。而更大的爭議可能將出現在國開行的資本擴張方面。這位人士透露，有部門建議，在國開行原有的500億注冊資本基礎上，再由財政部出資500億，使其注冊資本擴展為1000億。不過，這項建議尚未得到財政部認同。

　　“資本金擴大一倍，意味著開行的業務還要大規模擴張，退出商業性業務就更難了�！痹撊耸扛械綉n慮。

　　還有部門建議，國開行現為國家獨資，今后可以實行股權多元化。由國際開發機構、地方政府或其他機構參股國開行，國家至少擁有其51%的控股權。同時，允許國開行發行次級債券補充附屬資本，經財政部批準后還可將資本公積金、盈余公積金、未分配利潤、稅收返還及其他方式增加的資本轉增實收資本，從而建立起長期的資本金補充機制。

　　“股權多元化之后，必然會以追求股東利益最大化為目的，不可能完全按照國家產業政策去開展業務�！鄙鲜鋈耸勘硎荆�“這與開行的政策性銀行定位是矛盾的�！北姸嘈枰�商榷的細節使國開行的轉型方向依然縹緲難定。

　　進出口銀行條例草案同樣為進出口銀行規劃了新的藍圖。原來的進出口銀行注冊資本金僅33.8億元，有關部門建議將其注冊資本大幅增加到200億元。與國開行一樣，進出口銀行也可由國際開發機構、地方政府或其他機構參股，國家至少擁有全部股權的51%，資本金補充機制也與國開行類似。

　　進出口銀行的業務范圍可能也會有所拓展。1994年版的《中國進出口銀行章程》規定，進出口銀行主要是為機電產品和成套設備等資本性貨物進出口提供政策性金融支持。新條例為進出口銀行增加了多項新業務，比如辦理本行貸款項下的本外幣存款、結算業務，辦理自營外匯買賣和對客戶貸款項下外匯資金保值的代客外匯買賣業務等。

　　與國開行、進出口銀行相比，農發行的爭論要少得多，轉型似已有定論。一位知情人士透露，有關部門已經就農發行的轉軌基本達成共識，農發行的重大變革可能主要包括兩個方面：精簡機構，拓寬業務。

　　農發行平均每年的貸款業務約六七百億元，但運營成本就高達50多億元，機構臃腫，人員龐雜是主要因素。根據組建之初的規劃，農發行在許多省、自治區都設有派出機構(分行或辦事處)，甚至在許多縣里還有縣級營業機構�！稗r發行的主要業務集中在為產后的糧棉油收購提供貸款，這么簡單的業務，根本不需要地市級機構�！鄙鲜鲋�情人士稱，“農發行也認識到這個問題，已經承諾要撤消部分地市級機構。”

　　目前，農發行超過90%的業務集中在產后的糧棉油收購信貸，這個范圍還比較狹窄。實際上，農發行能為農業生產全過程提供信貸服務，比如產前農業機械設備的買賣，產中化肥農藥的購買等等�，F在，農發行的轉型目標已基本定型為，拓寬業務范圍，做“農業生產全過程的服務銀行”。