金融機(jī)構(gòu)不合格就要淘汰 有多少銀行可以破產(chǎn)

　　本報(bào)記者　韓瑞蕓 北京報(bào)道

　　七家本地銀行瀕臨倒閉，百余家接受存款的公司退出市場(chǎng)——對(duì)于20年前的那一段慘痛經(jīng)歷，在今日被公認(rèn)為規(guī)范經(jīng)營(yíng)典范的香港銀行業(yè)，也許已經(jīng)很少有人能記得起來了。

　　自1983年至1986年間，由于銀行貸款過分集中于“泡沫”橫生的地產(chǎn)、股票，兼以關(guān) 聯(lián)貸款嚴(yán)重失控等問題，七家香港本地銀行陷入困境，其中包括當(dāng)時(shí)的第三大本地銀行，海外信托銀行。為挽救這些機(jī)構(gòu)，香港地區(qū)政府甚至動(dòng)用了本以維持貨幣穩(wěn)定為主要任務(wù)的外匯基金，充當(dāng)了事實(shí)上的“最后貸款人”角色。最終，有三家銀行在被政府接管后注入新的資本，并于幾年內(nèi)相繼賣出。另四家銀行則由政府提供資產(chǎn)擔(dān)保、流動(dòng)資金等財(cái)務(wù)援助，使銀行盡快找到了新的“東家”。

　　不過，在這次危機(jī)中，除銀行外的其它金融機(jī)構(gòu)并沒有如此幸運(yùn)。超過100家接受存款的公司退出了市場(chǎng)，其中大約有20家曾經(jīng)遭遇嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難。但香港地區(qū)政府始終沒有使用任何拯救政策。

　　20年后，中國(guó)內(nèi)地，當(dāng)“銀行破產(chǎn)”不再是“不可能”的代名詞時(shí)，類似的問題被擺在了金融監(jiān)管部門的面前。

　　值得慶幸的是，目前潛在的危機(jī)僅限于個(gè)別銀行類金融機(jī)構(gòu)。而不幸的是，誰(shuí)該破產(chǎn)，誰(shuí)來主導(dǎo)破產(chǎn)，破產(chǎn)清算的法律程序究竟是什么樣的……在尚未出臺(tái)有關(guān)銀行破產(chǎn)的特別法之前，如此眾多問題的答案依然散落在近二十部法條中，且各執(zhí)一辭、各有說法，叫人無(wú)法取舍，無(wú)所適從。

　　或許，這正是以往千篇一律采用政府買單手段的癥結(jié)所在。

　　誰(shuí)該破產(chǎn)？

　　曾數(shù)度對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)施以援手的中國(guó)人民銀行，日前又在醞釀新的計(jì)劃。不同于以往的是，這一次，“破產(chǎn)”一開始就被列為可能的途徑。

　　本報(bào)此前報(bào)道，央行正密切關(guān)注少數(shù)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)累積過高的問題，并準(zhǔn)備采取一攬子計(jì)劃徹底解決。這些機(jī)構(gòu)包括一家股份制商業(yè)銀行、五六家城市商業(yè)銀行，以及少數(shù)城市信用社和信托公司。解決的方式是兩手并用，即，關(guān)掉一部分高風(fēng)險(xiǎn)的中小金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)另一部分實(shí)施救助，如再貸款方式，以幫助其重組。

　　歷史上，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)并非沒有過破產(chǎn)先例。其中一個(gè)標(biāo)志性的日期是1999年1月16日，廣東國(guó)際信托投資公司正式破產(chǎn)。這是新中國(guó)第一家正式宣告破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)。更早的時(shí)候，中銀信托投資公司、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、海南發(fā)展銀行和中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司先后被接管或關(guān)閉。

　　這里面另一個(gè)比較特殊的機(jī)構(gòu)是海發(fā)行。1998年6月，國(guó)務(wù)院、央行下令關(guān)閉了這家身陷危機(jī)的地方性銀行。時(shí)隔五年之后，從去年年底開始，關(guān)于海發(fā)行“復(fù)活”的傳聞不斷出現(xiàn)，海南省省長(zhǎng)衛(wèi)留成關(guān)于考慮引進(jìn)外資、重組海發(fā)行的表態(tài)，更讓此事正式提上日程。

　　然而時(shí)至今日，關(guān)于銀行等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的程序、標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)因，并沒有任何一部法律明確規(guī)定。換句話說，按銀行問題的嚴(yán)重程度區(qū)分，哪些機(jī)構(gòu)該被接管，哪些該被關(guān)閉，哪些該被撤銷，以上工作由哪個(gè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，都沒有清晰的“楚河漢界”。

　　可資參考的是《商業(yè)銀行法》。該法第64條稱，如果商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生嚴(yán)重影響存款人利益的信用危機(jī)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)該商業(yè)銀行實(shí)行接管。另?yè)?jù)中國(guó)人民銀行1998年3月頒布的《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》第26條，對(duì)于支付危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、資不抵債、有嚴(yán)重違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)行為、股東無(wú)辦承擔(dān)損失或無(wú)力注入資金的金融機(jī)構(gòu)，由人民銀行省級(jí)分行商得地方政府同意后，依法實(shí)施行政關(guān)閉。而國(guó)務(wù)院2001年頒布的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》第5條則指出，金融機(jī)構(gòu)有違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷。

　　可以看出，雖然上述條款針對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)提出了接管、關(guān)閉和撤銷三種措施，但區(qū)分適用三種措施的分界線并不清楚。

　　基于這樣的現(xiàn)實(shí)背景，一個(gè)不容回避的問題是，央行正在研究的“一攬子”解決方案中，一家股份制商業(yè)銀行、五六家城市商業(yè)銀行，以及少數(shù)城市信用社和信托公司，它們究竟犯了什么“錯(cuò)”、該定什么“罪”、到底是該關(guān)閉還是救助、是否可以嘗試接管的方式？這一切，人們從公開渠道不得而知。

　　誰(shuí)來主導(dǎo)？

　　無(wú)論如何，對(duì)于問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門已不再回避，“不合格就要淘汰”的思想，在整個(gè)2004年度被渲染到了極致。

　　年初召開的全國(guó)城市商業(yè)銀行會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)高層毫不避諱地提出，要“消滅”不合監(jiān)管要求的城商行；在股份制商業(yè)銀行會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)一部門負(fù)責(zé)人坦言，只有率先上市的幾家銀行才能讓人稍稍放心。而央行行長(zhǎng)周小川、副行長(zhǎng)吳曉靈亦曾專門就金融機(jī)構(gòu)危機(jī)問題進(jìn)行多次公開講話，并明確表示，要盡早敦促有問題機(jī)構(gòu)的整改；問題嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)必須及早處置，該破產(chǎn)的就要破產(chǎn)。

　　此間的一個(gè)疑問在于，一個(gè)是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一個(gè)是充當(dāng)著最后貸款人的貨幣當(dāng)局，央行與銀監(jiān)會(huì)到底該由哪方來主導(dǎo)處理問題銀行？上述“一攬子”方案到底該不該由人民銀行出具？在現(xiàn)行法律法規(guī)中，我們同樣找不到明確的答案。

　　就接管而言，《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》第24條規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重支付風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)行班子不能履行化解風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)并且短期難以產(chǎn)生合格領(lǐng)導(dǎo)班子人員的，人民銀行可以對(duì)該機(jī)構(gòu)實(shí)行接管。這一要求不僅與上述《商業(yè)銀行法》第64條有所區(qū)別，還涉及央行與銀監(jiān)會(huì)兩大機(jī)構(gòu)究竟由誰(shuí)來接管的問題

　　就破產(chǎn)清算而言，《商業(yè)銀行法》第71條規(guī)定，商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)的，經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》第27條的界定則是，對(duì)于支付風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重、資不抵債的金融機(jī)構(gòu)，若股東放棄救助，或被中國(guó)人民銀行行政關(guān)閉后，發(fā)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)不足清償債務(wù)，且債權(quán)人不同意調(diào)解的，經(jīng)中國(guó)人民銀行同意后可以向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)。雖然暫行辦法附加了宣告破產(chǎn)的兩個(gè)條件，即股東放棄救助和債權(quán)人不同意調(diào)解，能夠在一定程度上縮小金融機(jī)構(gòu)因資不抵債而被迫破產(chǎn)的幾率，但這似乎并不能改變《商業(yè)銀行法》規(guī)定的破產(chǎn)條件。因?yàn)闀盒修k法由人民銀行發(fā)布，效力低于《商業(yè)銀行法》。

　　對(duì)此，亞洲開發(fā)銀行曾提出相關(guān)建議：當(dāng)某家銀行的償付能力出現(xiàn)困難時(shí)，首先應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)里的重組部門來管理。如果銀監(jiān)會(huì)能夠單獨(dú)解決問題，央行也就不用進(jìn)一步介入了，只須對(duì)最終解決問題的方式提供建議即可。如果要采取進(jìn)一步行動(dòng)，銀監(jiān)會(huì)就需要與央行金融穩(wěn)定局協(xié)同動(dòng)作。

　　亞行還認(rèn)為，在處理金融集團(tuán)重組等問題時(shí)，如需幾個(gè)部門共同協(xié)作，則須單獨(dú)成立一個(gè)由央行、銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部代表組成的聯(lián)合審查委員會(huì)，由國(guó)務(wù)委員擔(dān)任主席，央行行長(zhǎng)為聯(lián)席主席。

　　香港經(jīng)驗(yàn)

　　到底該怎么處理問題金融機(jī)構(gòu)？相信香港在20年前積累的、目前仍在使用的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

　　在香港，當(dāng)一家銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，有四個(gè)平行的要素用來評(píng)估問題的嚴(yán)重性，即，危機(jī)對(duì)公眾信心的影響，對(duì)銀行流動(dòng)資金的影響，對(duì)有關(guān)銀行的償債能力的影響，對(duì)其他銀行的牽連性。每個(gè)要素均有詳細(xì)的評(píng)估方式。

　　如果上述四方面沒有太大問題的話，銀行可照常經(jīng)營(yíng)，同時(shí)采取相應(yīng)措施防范現(xiàn)有危機(jī)擴(kuò)大。

　　相反地，若問題嚴(yán)重，金管局便會(huì)考慮是否需要政府施以援手。判斷的標(biāo)準(zhǔn)在于，要確定銀行面臨的危機(jī)是否屬于或有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如本文開頭提到的，香港地區(qū)政府當(dāng)時(shí)接管或援助七家銀行的主要原因是，這些銀行當(dāng)時(shí)所面臨的難題是整個(gè)系統(tǒng)的難題，是由特定的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境造成的。與此同時(shí)，雖然百余家接受存款公司所遭受的財(cái)務(wù)困難與銀行類似，但香港地區(qū)政府并未因此而拯救任何公司，只是因?yàn)椋�它們的倒閉不會(huì)引起大的連鎖反應(yīng)。

　　當(dāng)然，由于銀行危機(jī)有的存在于流動(dòng)資金，有的存在于償債能力，香港地區(qū)政府的處理方式也因此而有所不同。

　　處理流動(dòng)資金問題時(shí)，一般會(huì)要求大股東提供流動(dòng)資金支持，同時(shí)由最后貸款人提供有抵押的貸款。在20年前的危機(jī)中，政府給4家銀行提供了資產(chǎn)擔(dān)保、流動(dòng)資金等財(cái)務(wù)援助，并相繼將其出售。1986年，中信收購(gòu)了嘉華，恒生收購(gòu)了永安。此后的幾年內(nèi)，招商行收購(gòu)友聯(lián)，成為工銀亞洲的前身；第一太平收購(gòu)康年，現(xiàn)已與東亞合并。

　　對(duì)于償債能力的問題，當(dāng)時(shí)的香港地區(qū)政府采取了接管的方式。大部分損失均由政府承擔(dān)，債權(quán)人沒有受到影響。當(dāng)然，政府接管也是有時(shí)限的。1983年被接管的恒隆銀行于6年后出售給了道亨銀行。1985年，香港地區(qū)政府接管了海外信托及其子公司香港工商銀行，并分別于1993年和1991年出售給道亨銀行與大新銀行。

　　在20年前的危機(jī)處理中，香港沒有對(duì)銀行使用破產(chǎn)清算的方式，但這并不代表香港政府懼怕銀行破產(chǎn)。1991年，由于集團(tuán)公司發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)，其在香港的附屬機(jī)構(gòu)——香港國(guó)際商業(yè)信貸銀行被允許倒閉清盤。雖然這是一家大型的本地零售銀行，但香港地區(qū)政府卻認(rèn)為，它的倒閉并不會(huì)引起系統(tǒng)性連鎖反應(yīng)。與此同時(shí)，政府還明確指出，接管銀行或向銀行提供財(cái)務(wù)支持并不是一個(gè)慣常的政策。

　　不過，由于當(dāng)時(shí)的香港并未使用存款保險(xiǎn)制度，在該行破產(chǎn)清算中，股東承受了大部分損失，其余損失由包括儲(chǔ)戶在內(nèi)的債權(quán)人承擔(dān)。所幸的是，由于銀行具有較高的流動(dòng)資金和較好的資產(chǎn)質(zhì)量，銀行終于能夠盡早全數(shù)償付小儲(chǔ)戶，既減輕了對(duì)儲(chǔ)戶的影響，也穩(wěn)定了社會(huì)上的不安情緒。

　　此后，香港地區(qū)政府發(fā)出了一份有關(guān)是否應(yīng)該在香港引入存款保險(xiǎn)制度的公眾咨詢文件。咨詢的結(jié)果是，引入該制度的成本要高于其收益。于是，香港地區(qū)政府轉(zhuǎn)而對(duì)破產(chǎn)法進(jìn)行了修正，使10萬(wàn)港元及以下的小儲(chǔ)戶能在銀行清盤時(shí)較其他債權(quán)人優(yōu)先得到償付。

　　如同歷史重演，今天的國(guó)內(nèi)也正進(jìn)行著存款保險(xiǎn)制度的研究。雖然監(jiān)管部門態(tài)度積極，但央行副行長(zhǎng)吳曉靈仍多次公開指出，對(duì)存款人、投資人只能實(shí)行“有限保護(hù)”。“(過度保護(hù))會(huì)使他們不關(guān)心金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)健康與否，不關(guān)心金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，從而也會(huì)產(chǎn)生較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。”吳說。