銀行卡、互聯網支付、手機支付等電子方式已成為日常生活中越來越普及的支付工具。與現金支付相比，電子支付更高效、便利、安全，總體成本也更低。到2005年底，在電子支付中占主導地位的銀行卡發行機構就已達175家、發卡9.6億張、特約商戶39萬家、POS機具61萬臺、ATM終端8萬臺、支付金額47萬億元，其中消費交易額9600億元。但在電子支付高速發展的同時，也暴露出一些矛盾和問題。圍繞銀行卡市場中的各種收費項目、收費標準、利益分配、系統安全等，商界、銀行界及消費者乃至監管者之間產生了巨大分歧，導致廣泛爭議。

　　究竟是什么造成了銀行卡市場中的深層次矛盾，如何才能平衡各方利益，維護支付系統的穩定性，促進電子支付的發展，為擴大消費提供更好的支付服務呢？銀行卡市場發展之初，商業銀行沒有商業化，而作為國家利益的代表，為維護銀行的安全，強調銀行部門的利益是必要的，這種指導思想也取得了一定效果。但這種忽視其他市場主體利益的市場結構卻存續下來，隨著銀行卡等電子支付的迅猛發展，市場規模迅速增長，社會影響日益擴大，銀行初步實現商業化經營，此時有關部門如果沿襲老的思路和行政手段來管理這一市場，就會成為上述矛盾的主要誘因。

　　矛盾源于不合理的市場利益結構

　　以查詢收費為例，表面上看，持卡人不滿的原因在于國內商業銀行和銀行卡組織在沒有經過聽證程序的情況下，可隨意單方面出臺此類收費項目，而國外銀行卡組織只對會員

銀行收費，并不直接對用戶的查詢收費。對價格彈性敏感的很多普通居民不得不支付更高的生活成本，而且對這一狀況無可奈何。其深層的原因則是：中國銀聯在整合各商業銀行數據資源并實現跨行數據互通時，完全從銀行的角度來設計銀行卡市場，商戶和消費者在這一結構中處于弱勢地位，銀行卡的風險及成本大都由持卡人和商戶承擔，缺乏必要的利益制衡機制，使得其他主體的基本權益難以得到有效維護。

　　隨著市場經濟的發展和銀行的商業化改革，造成這種不合理設計的歷史背景已不復存在，銀行已成為市場中平等的交易主體，不再是國家利益的直接代表；銀行卡組織則作為提供支付清算服務的市場機構，為銀行、商戶和持卡人提供支付清算服務，也并不具備任何行政的管理職能。由于以往的利益分配、風險分擔、收費的定價機制等沒有進行調整，便引發上述矛盾。

　　長期以來，銀聯作為唯一的銀行卡組織，為銀行和商戶提供支付清算的服務。這在發展銀行卡市場的早期，集中資源進行探索，控制風險，降低成本，是必要的和有效的。但隨著這一市場的發育和完善，對以往的利益分配、風險分擔、收費的定價機制等沒有進行調整，便引發上述矛盾。因此，繼續維護其行政壟斷地位，則違反市場的公平原則，損害其他主體的利益。

　　銀行卡組織的壟斷屬性其實是利用“保護民族產業”旗號維護行政壟斷的產物。它利用行政支持，強化對市場準入的限制，通過行政壟斷謀求壟斷優勢，運用不透明的方式掩飾其成本與管理缺陷。這種模式不僅削弱了銀行支付體系的競爭力，限制了對支付服務體系的投入，而且迫使全社會維持較高的交易成本。

　　化解矛盾的關鍵在于放松管制

　　目前，存在一個似是而非的看法，即銀行卡產業具有自然壟斷的特征，在產業規模不大的情況下，打破壟斷、引入競爭不能提高產業效率，反而會造成重復建設惡果。這種看法的錯誤之一是只看到眼前的市場容量，而沒有充分考慮到飛速發展的銀行卡市場的內在特點和技術創新導致的業務創新。

　　首先，通過多個銀行卡組織的銀行卡進行支付，對消費者而言，可以增加支付的便利，避免出現某家銀行卡網絡中斷而無法支付的困境。由于存在支付上的便利，消費者便增強了持卡支付的意愿，降低了持有過多現金的風險。對于支付體系而言，多個銀行卡支付組織的多個備份系統避免了單一支付組織的系統性風險；而各銀行卡支付組織簽署互聯互通協議，在某一系統癱瘓時相互提供系統支持，又避免了整個支付系統的惡性競爭，增強了系統的穩定性和安全性，防止因某家銀行卡網絡中斷造成的風險，降低全社會的支付成本，促使銀行及商戶改善服務水準，提高零售支付系統的安全性。

　　美國之所以在全世界范圍內的持卡支付量最高，就是因為存在維薩、萬事達、運通、發現、大萊等十多家銀行卡組織，為消費者提供了多種類、多樣式、多層次的銀行卡選擇。既有運通這樣的高端網絡，為優質客戶提供高端服務；也有維薩、萬事達這樣遍布全球的網絡系統，以及一些小銀行通過發現、大萊等發行免除大多數費用的銀行卡，甚至還為長期持卡客戶補貼手續費。可見，只有合理的制度設計與政策安排，才能為銀行卡市場培育有效的產業競爭環境，促進其良性發展。即使是存在自然壟斷屬性的市場，也不能因此就以行政壟斷手法人為地限制競爭，何況技術創新很可能消除這種屬性。

　　其次，商戶接受刷卡消費的意愿也是消費者實現刷卡支付的重要環節。這是由于銀行卡產業作為雙市場的網絡產業，與其他產業最大的區別在于其網絡的外部性，即銀行卡對消費者的效用隨著接受銀行卡支付的商戶的擴大而增加，而商戶受理銀行卡的積極性又隨著消費者使用銀行卡的增加而提高，因此，單個消費者持卡支付和單個商戶接受持卡支付的同時，也就增加了其他的消費者的效用和商戶的價值。集聚外部性的特征決定了銀行卡產業組織只有具備一定規模后才能顯現出價值，而為了促進這一產業的發展，非排他性和聯網通用性是這一行業的重要標準。顯然，限制其他競爭者的參與，其實最終將損害該產業及其自身的長遠發展。

　　再次，至于引進競爭是否造成重復建設，應對壟斷造成的效率損失與重復建設成本加以比較。壟斷與低效導致市場需求下降，而打破壟斷則能提高效率，改善服務，促進市場需求的擴張和市場規模的擴大。而對于是否是重復建設，是否實施行政管制，一方面，應將投資的效益評估交給投資主體，根據市場的成本收益進行核算，從而自主決策，行政部門要避免代替市場作決定；另一方面，則應由市場中各個主體自主商議，確定收費標準。

　　目前，商戶與銀行間的利益沖突是因為銀行卡的扣率過高，缺乏對用卡支付的激勵，市場的利益結構侵蝕了商戶本已微薄的利潤。而普通消費者與銀行的矛盾則是銀聯通過銀行收費，將矛盾轉嫁給銀行的結果。因此，不能簡單地將漲價或增加收費項目作為解決問題的辦法，因為價格彈性將使消費者和商戶選擇退出這一市場，最終損害產業的發展，化解市場中的各種矛盾，擴大銀行卡支付的市場規模，關鍵在于一是減少對收費、利益分配的干預，二是通過定價標準和各種契約的調整，逐步調整現有的市場利益結構，各方合理地分擔風險。消除零售支付清算市場的壟斷

　　綜觀全球最大的十家商業銀行，它們都具有一個共同特點，即以

零售業務作為最穩定的收入來源，而零售業務中40%以上的收入又來自銀行卡的支付業務。國有銀行深化改革，改進銀行經營績效將從客觀上促使銀行重視零售銀行業務尤其是銀行卡等電子支付業務。如果零售支付中的現狀不改變，將影響銀行的發展，造成銀聯和商業銀行之間更大的利益沖突。

　　銀聯作為銀行卡支付清算中唯一提供全國跨行信息交換的服務組織，在銀行卡發展初期具有一定的必然性，但隨著產業規模擴大和技術進步加快，若仍以行政壟斷阻止競爭者進入，甚至將一個支付清算組織的企業標準轉變為行業標準乃至國家標準，從根本上排斥必要的競爭，勢必損害整個產業的健康發展和全體消費者的選擇權，對增強支付體系的穩定性也是不利的。

　　近三十年的改革開放表明，壟斷不可能推動產業的健康發展和競爭力的提高，反而會阻礙和推遲產業發展的進程，使該產業喪失國際競爭力。適度開放支付結算市場，開放國內外投資者進入支付清算服務市場，引入多元化的有序競爭，將促使更多的支付系統服務提供者提供技術創新和設施投入，促使支付清算組織改善服務，降低收費，為商業銀行、商戶和消費者提供更多選擇。

　　各國支付服務領域中，任何一家支付清算組織都不具備足夠的實力和動力,為完善龐大的基礎設施進行投入和升級，只有通過多元化的有效競爭，才能不斷完善支付結算市場的基礎設施，改善支付的受理環境，提供優質的支付結算服務，增強金融支付的整體安全性和穩定性。銀聯在這方面難以有所作為，因為它一家的實力不可能承受對全社會支付體系的投入。它不斷進行增資擴股，恰恰說明靠它自身的實力，是無法滿足上述需要的。

　　銀行卡等電子支付的普及可為各國帶來顯著的經濟效益。電子支付在規模較大的零售支付中比現金具有更好的成本效益比，東亞地區普遍的現金支付傾向使得其現金支付系統總成本占到GDP的5%-7%，而且包括現金印刷、設計、分發和儲存成本,以及銀行及零售部門的現金處理在內的成本。這些最終由消費者、商戶、銀行及政府承擔的成本往往被低估，如果采用電子支付，則可節約GDP1%左右的成本。

　　電子支付可提高貨幣流通速度，發展金融中介機構,刺激經濟增長，改善貨幣政策的有效性。同時，由于其交易記錄是無法偽造、修改和滅失的，將提高金融交易的透明度, 打擊腐敗和洗錢活動，減少金融犯罪，有利于加強零售及

電子商務的稅收征管。

　　因此，未經同行業的普遍認可和必要的合法程序，就采用行政手段，將銀行卡組織內部規則以“國家標準”名義強制推行，取消“雙幣卡”，不但會損害商戶、銀行和消費者的權益，給消費者的境外支付帶來不便，同時也加大了銀行成本，不利于促進人民幣在境外的使用和流通。

　　改革銀行卡市場的若干政策建議

　　境外銀行卡的發展經驗表明，金融領域的信用風險往往集中在支付環節爆發出來。因此，應有針對性地采取如下措施，調整相關政策。

　　第一，切斷銀聯與主管部門之間過分密切的體制聯系，將主管部門定位于監管者、執法者，改善銀行卡使用環境，在多種結算工具和支付網絡的基礎上，有條件地引進境內外戰略投資者，設立第二家甚至第三家全國性銀行卡組織，提高市場的有效競爭程度，避免銀聯全面癱瘓的系統性風險發生。制定各類政策，鼓勵首先在亞洲區域內投資、貿易中采用人民幣計價、結算，加快建設包括個人小額支付系統在內的人民幣國際支付清算系統，為人民幣的亞洲化、區域化建立金融基礎環境。

　　第二，完善《支付清算組織管理辦法》，修改《銀行卡管理條例》，制定《非銀行支付卡管理條例》等專門規章，調整相應政策，為封閉型銀行卡組織的設立提供可能，允許具備一定資質的商業銀行或支付結算組織既從事收單業務，又從事銀行卡數據的交換業務；建立對銀行卡組織的系統監控、統計監測、風險管理制度，對于銀行卡組織任何可能影響全國系統穩定的行為，如更換系統設施，添加系統軟件的行為，都應建立事前申報、系統備份和過程監控制度等。

　　第三，減少直至消除行政部門對市場主體之間在銀行卡的業務范圍劃分、彼此收費的定價標準上的直接干預，只對支付清算的收費項目、標準等的制定程序加以指導，對支付系統的穩定性進行監控，以控制全社會的支付清算成本。

　　第四，對任何支付組織利用行政壟斷、自然壟斷、技術優勢等手段謀取壟斷優勢的行為，及時調整相關政策，禁止支付清算組織直接干擾公共政策的制定，以維護市場的有效競爭，形成安全、高效、便捷的支付服務體系，改善電子支付發展的產業環境、法制環境與稅收環境。

　　第五，組建由各部門、商業銀行、支付清算專家組成的支付結算委員會，避免支付結算體系規則的制定為一家部門所左右，促進部門間的政策協調，推動支付結算體系的標準統一與支付結算系統的互聯、互通。

　　作者簡介：中國社會科學院金融研究所金融市場研究室主任、副研究員，支付清算研究中心秘書長。