中國社會科學院經濟研究所研究員吳延兵

　　新浪財經訊 由華中科技大學和中國僑商聯合會共同主辦的第六屆“張培剛發展經濟學優秀成果獎”頒獎典禮暨2016中國經濟發展論壇于11月18至19日在北京舉行。中國社會科學院經濟研究所研究員吳延兵出席并演講。他表示，中國經濟進一步發展要實現生產型地方政府向公共服務型地方政府的轉型。

　　以下為演講實錄

　　吳延兵：各位老師大家下午好，我匯報的題目生產型地方政府，一方面中國在改革開放出現了高速增長，一方面出現了很多問題，比如教育、經濟不足，粗放型經濟增長模式，比如說收入差距分配擴大。如何解釋中國經濟增長、經濟成就呢？想回答這樣一個問題。今天的匯報分為幾個部分，因為時間限制重點解釋什么是生產型地方政府以及生產型地方政府如何形成的？

　　在政府提出了地方政府這個概念之前，我們先看一看現有的文獻如何解釋中國經濟成長及其問題的。從地方政府治理的視角來解釋這一個問題主要有三個有名的理論。一個是中國特色的聯邦主義，一個是晉升錦標賽，另外一個區域性危險體制。

　　中國特色聯邦主義，這種理論主要是認為中央政府向地方政府行政分權、財政分權，這種理論揭示了中國經濟增長成就，沒有中國經濟出現的問題進行很好的回答，而且分析了缺乏微觀因素。

　　另外一個理論晉升錦標賽對問題進行了解釋，這種理論地方官員關心政治晉升，上級政府通過GDP考核地方官員，地方官員為了晉升而發展經濟，而產生了經濟增長中惡性競爭、粗放型增長這種問題。這種理論面臨很大的質疑和挑戰，首先從邏輯上來看，基于GDP官員提拔機制是中國的政治集權體制運作機制是自相矛盾的，從時政研究來看，很多研究并沒有發現一個地方GDP增長率越高官員提拔的可能性越高，甚至有限文獻發現，地方官員的晉升是和關系有關的，這個關系是指和上級領導同事、同鄉這種關系。在2011年，又提出了區域分權型威權體制，講的中國垂直集中的官員政治集權，促進了轄區間競爭、推動了經濟增長，我們看到這一理論解釋經濟增長的運用采用了晉升錦標賽，我們前面已經說了晉升錦標賽不管是在理論還是在實踐上遭到了巨大的挑戰，如果不存在的理論來解釋實際發生的現象，它是不牢靠的。在今天的研究中提出另外一條研究中國經濟增長、中國問題的一個思路，那就是生產型地方政府？

　　什么是生產型地方政府呢？在解釋這個問題之前，想看一看一個特征事實，從這個特征事實提煉出一些地方政府的行為特征，一個特征事實，中國地方政府財政支出結構，這個圖展示了1991年到2006年財政支出結構，可以看到地方政府經濟事務指出所占的比重在各類支出最高的，相比教育、醫療、科技財務占比相對較低的。2007年到2014年，中國地方政府財務支出是占比最高的。從國際上可以看到，世界各國中，中國地方政府經濟事務支出所占的比重高于其它國家，包括發達國家、發展中國家、轉型國家，這是一個特征事實。

　　另外一個特征事實，地方政府有這么大熱情去進行招商引資，地方政府的招商引資可以采取各種辦法和手段，甚至采取層層分解任務的方法。這種地方政府的招商引資行為會導致全社會固定資產投資占GDP的比重從改革開放以來出現飆升，我們可以從1980年大概4%、5%，飆升到2014年80%，另外外商投資具體增加。

　　第三個特征事實，我們可以看到，地方政府非常熱衷于干預轄區內的企業，直接可以通過干預國有企業，來進行拉郎配，而且綁架民營企業，對民營企業進行干預。

　　我們從上述三個特征事實，我們就可以發現，地方政府就好像企業一樣，地方政府長官也像企業的CEO，強烈追求經濟利益的追求，而且跟短期增長沒有關系的教育、醫療等問題供給不足、發展滯后。我們深度介入市場和生產經營活動，重視短期經濟發展而忽視長期經濟增長的地方政府稱為生產型地方政府。

　　問題是生產型地方政府如何產生呢？為什么地方政府財務支出比例這么高，為什么地方政府熱衷于招商引資，那么熱衷于干預企業呢？我們只有提高來生產型地方政府的假設，基本假設從地方官員利用剩余控制權和地方政府剩余索取權。

　　什么是剩余控制權？簡單來說，中央政府在制定文件、法規、方案的時候不可能規定地方政府對這個事務的管轄權，在文件中沒有規定的事務，這種權利是屬于地方政府，叫做剩余事務，對這種剩余事務地方政府官員有決策權利。

　　地方政府剩余索取權，比如地方官員土地拍賣收入可以作為一種地方經濟發展中剩余，一部分歸中央政府，大部分是歸地方政府。我們可以看到中央政府向地方政府的經濟分權，一方面使得地方政府具有相當大的決策的自由權，可以叫做有剩余控制權和自由裁量權。另一方面，不管是財政包干制還是分權制獲得比較大的預算收入，重要的一點，還可以通過土地拍賣和出讓獲得巨額利潤。地方官員在這個之中得到什么好處呢？他的收入提高了，灰色收入、職務消費、尋租為家庭、親友創造就業機會。一方面中央向地方中央分權，使得地方官員擁有了自由裁量權。另一方面，地方官員為地方經濟發展剩余索取，這兩權相對應，使得地方官員有那么大的積極性發展地方經濟。但是這種對應只是實現了地方官員對短期內經濟事務的投資熱情。對于長期事務，教育、醫療、科技這些問題，他們的投資周期長，短期內不可能見效的。但是官員的任期有限制的，而且不能向企業對待經理對官員進行股權激勵，導致官員短期行為，地方官員在最大任職內政治利益，偏重于短期內能夠生產型投資項目，忽視長期見效的教育、醫療、科技等項目，地方官員治理性投資偏好，這種投資偏好世界各個存在的。

　　為什么在中國表示最為明顯呢？還有一個另外約束條件，中央對地方政府采用垂直監管，不是水平方向的監管，以及自下而上的民眾監督，這種治理模式因為信息有限，監督成本巨大。中央政府沒有辦法有效的制約地方官員的治理性行為。所以說我們就認為，生產型政府的形成是政治集權、政治體制下形成的結果。我們可以看到不同的政治、集權、分權的模式，不同的經濟集權和分權模式導致不同政府類型，從這個圖可以看到，正是由于一方面政治集權，另外是經濟分權，還導致了改革開放之后的生產型地方政府的形成。我們說，政治集權下經濟分權是生產型地方政府的根本原因。

　　還有兩項官員治理機制起到強化作用，一個地方官員的非固定任期制，在這個職位干多少年期限不規定的，中央雖然規定五年，其實是有彈性的，最后加重地方官員的短期行為。另外一個是GDP考核，這樣導致地方官員短期內GDP增長。我們可以看到，這就是生產型地方政府的形成，生產型地方政府一旦形成，一方面可以促使整個社會，包括企業，包括政府的，整個設計投資偏向生產型投資，所以促成了投資驅動型經濟增長。但另一方面，我們剛才講了，會導致地方政府各種短期行為對長期的教育、醫療，卻不重視，導致他們供給不足，導致粗放型經濟增長的模式，不重視科技對經濟增長的長期推動作用。而且導致了地方保護主義以及收入差距分配的擴大。因為在生產型地方概念下，地方政府驅動的方案是短期經濟增長，也不是公平的收入分配，所以導致這些問題。

　　我今天的匯報主要是這些內容，結論就是中國經濟進一步發展要實現生產型地方政府向公共服務型地方政府的轉型。并且將工作偏好和利益反映在政府施政綱領中，謝謝大家。

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