人力資源和社會保障部研究所長金維剛（圖片來源：新浪財經）

　　新浪財經 由中國養老金融50人論壇主辦、天弘基金承辦的中國養老金融50人論壇首屆峰會于2016年2月27日在北京金融街召開。主題為“養老金政策、運營與投資”。人力資源和社會保障部研究所長金維剛出席并演講。

　　金維剛稱，到去年為止，職工養老保險參保人數達到3.54億，其中在職人數是2.62億，離退人員是9000多萬，撫養比是2.9：1。基金總收入是2.93萬億，比上年增長15.6%，其中財政補助三千多億；資金支出是2.58萬億基金支出增長率已經連續多年超過基金收入增長率。基金總體的結余3.52萬億，比上年增長10.7%。從總體來看，全國范圍之內收大于支，但由于不是全國統籌，各個地區發展不平衡，有些地方存在著收支平衡問題。

　　數字之下也有隱憂，金維剛坦言，養老保險面臨很多問題。由于宏觀經濟形勢不景氣，導致企業經營不景氣，繳費能力下降。同時，許多百姓收入受到影響，繳費能力也在下降。“最近這幾年每年都有3000多萬人中斷了繳費”。

　　同時，隨著城鎮化的迅速發展，大量的農民工向城鎮轉移，很多人納入城鎮職工養老保險以后，對于城鎮職工養老保險帶來了很大的壓力。一方面，參保人數迅速增加，資金規模不斷擴大；另外一方面，參保人員對養老金待遇的增長需求也不斷增加，而且是剛性的。

　　具體到事業單位的養老保險改革，金維剛認為也難度極大，首先繳納基數很難確定，有些地方事業單位間差距達到20倍，此外，哪些收入能夠納入基數也需要再討論，有些地方護士的繳費基數可能大于省長。而且，編外與編內人員同工不同酬、同工不同保障，也會引發社會矛盾。

　　以下為演講實錄：

　　金維剛：各位領導，各位來賓，大家下午好，下面我就養老保險制度改革以及基金投資的問題談一點看法。主要從四個方面來談，第一方面是養老保險進展情況，其次是對于目前養老保險制度改革面臨的問題做一些簡要分析。第三，談一談在“十三五”時期，養老保險制度改革的一些重點；最后再講一下如何推進養老保險基金的運營。

　　首先簡要概括說一下目前我國養老保險的發展概況。到去年為止，全國參加城鎮職工養老保險、居民養老保險的總人數已經達到了8.56億，參保率達到了82%。基金的總收入達到了3.22萬億，比上年增長了16.6%；基金的總支出達到了2.8萬億，比上年增長了20.2%%。

　　分險種來看，職工養老保險還是占大頭，目前來講發展還是比較平穩的，到去年為止，參保人數3.54億，其中在職人數是2.62億，離退人員是9000多萬，撫養比是2.9：1。基金總收入是2.93萬億，比上年增長15.6%，其中財政補助三千多億；資金支出是2.58萬億基金支出增長率已經連續多年超過基金收入增長率。基金總體的結余3.52萬億，比上年增長10.7%。從總體來看，全國范圍之內還是收大于支的，現在還不是全國統籌，各個地區發展不平衡，有些地方存在著收支平衡問題。養老金待遇水平，經過11年調整，去年人均養老金水平達到了2250元以上。

　　在城鄉居民養老保險方面，去年全國參加城鄉居民養老保險的總人數達到5.05億，基金收入是2952億，比上年增長27.8%；基金支出2230多億，比上年增長42.0%，增長幅度比基金收入增長更快。基金的累計結余，去年已經達到了4564億，上年增長18.7%，呈現較大幅度增長的態勢。去年國務院決定適當提高城鄉居民養老待遇水平，到去年12月份，城鄉居民的養老金的平均水平已經增加到133元，其中大頭還是財政支付的，人均基礎養老金是117元。

　　以上就是目前我國養老保險的發展概況。

　　目前，養老保險面臨的問題還是比較多的。在座各位都是業內人士，我稍微點一下。一是我國宏觀經濟形勢不景氣，養老保障壓力比較大。這個壓力主要是傳導效應，當經濟下滑的時候，很多企業不景氣，繳費能力下降。同時，許多個人的收入受到影響以后，繳費能力也在下降。最近這幾年每年都有3000多萬人中斷了繳費。同時，隨著城鎮化的迅速發展，大量的農民工向城鎮轉移，特別是養老保障方面，很多人納入城鎮職工養老保險以后，對于城鎮職工養老保險帶來了很大的壓力。一方面，參保人數迅速增加，資金規模不斷擴大；另外一方面，參保人員對養老金待遇的增長需求也不斷增加，而且是剛性的。第二，人口老齡化的速度正在加快，我就不細說了，我們正處于人口老齡化的加速期，而且會逐步進入高峰期，高峰期持續的時間也比較長，到了峰值的時候，每三個中國人就有一個60歲及以上的老年人。國際上很多國家是以65歲以上為基準來講人口老齡化，但是我覺得就中國目前的人口狀況、退休制度以及城鄉居民領取養老金的起始年齡來看，還是以60歲及以上所占比重來看老齡化發展水平比較合適。未來人口老齡化以后，對于養老保險基金壓力非常大，特別是下一步改革過程中，還面臨著向現支現付來轉移的態勢。第三，各個統籌地區養老保險基金收支不平衡，現在各個地區養老保險基金的收支以及結余的差異比較大，由于勞動力流動也呈現孔雀東南飛的狀況，人口輸出地區基金積累比較少，現在基金積累總額的一半以上是在東部地區，這也是不平衡的。最近這些年來，每年都有一些統籌地區當期基金的征繳收入不能滿足當年的支付需要。同時，在財政補助方面，最主要是中央財政在承擔主要責任，90%以上都是中央財政補助的。現在養老保險擴面征繳的籌資難度正在加大。中央要求在各項社會保險方面都要推進法定人群的全覆蓋。作為基本養老保險，符合制度覆蓋的范圍之內的人群大概是10.5億，按照95%要納入養老保險方可實現全覆蓋，大約需要10億人參保，現在只有8.56億人，還需要約1.5億人。今年實施機關事業單位養老保險制度改革以后，將有5000多萬可以納入進來。除此之外，還有1億人需要納入養老保險。這1億人的擴面征繳難度是很大的。擴面征繳到了現在這個階段，能進來的都已進來了，進不來的都是比較難進來的，有很多復雜的情況。包括在城鄉居民養老方面，實行個人自愿參保，不是強制性的，個人可以不參保，如果沒有合適的政策措施，也很難實現這個目標。還有中斷繳費的人數不少，這個問題在短期內很難得到根本解決。

　　現在退休年齡還比較低，這也是長期困擾養老保險制度可持續發展的一個很大的問題，而且對于這個問題，社會非常敏感，老百姓有很多顧慮。從客觀來看，退休年齡制度本身是與經濟的發展水平、人口的結構、人均的期望壽命等很多因素是相關的。對退休年齡的調整是一種必然，只是說什么時候調整，怎么調整，調多少，這些是可以研究的。

　　還有一個問題，繳費年限比較短，最低繳費年限只有15年，國際上在繳費年限方面很少有像中國這么短的，現在的平均年數都是20多年。譬如，女工人50歲退休，女性人均期望壽命一般在80歲以上，退休后的余命是繳費年限的1倍多甚至兩倍，即使不需要精算也知道這將是不可持續。而且，我國還存在著大量提前退休的問題，除了國家規定的特殊工種可以提前退休之外，還有一些企業不景氣，企業和職工合謀辦理提前退休，甚至制作一些假材料來申報提前退休。目前，很多地方提前退休的人數是相當多的，所占比例多的地方可以達到20%到30%，少的地方也有10%幾以上。

　　現有的補充養老保險發展還是嚴重滯后，特別是企業年金沒有發展起來。這些年來，雖然政府也采取了一些措施促進企業年金發展，但是總體上發展非常緩慢。在過去八年的時間之內，企業年金的覆蓋率只增加了兩個百分點，難度非常大。年金的發展也不平衡，主要是集中在央企，或在比較發達的地區。

　　關于第三支柱問題，在改革初期曾經提出要建立個人儲蓄性養老保險，但是到目前為止還沒有出臺這方面的政策，導致在基本養老保險方面的壓力太大，由于個人的養老儲備不足，只能依賴于政府主辦的養老保險基金發放基本的養老金。

　　養老保險基金能否實現保值增值也是一個長期存在的問題。但是，過去沒有制定基本養老保險基金投資辦法，主要是將養老基金都存在銀行里，約占基金總額的99%，此外從銀行購買國債。這導致基金的收益是比較底的，有時是負收益，處于貶值的狀態。

　　關于“十三五”時期養老保險制度改革的重點，第一還是要推進實施機關事業單位養老保險制度改革，去年出臺了改革方案，到目前為止還沒有正式實施。今年將會正式實施，因為各地方案都已經制訂完畢。下一步在推進實施改革的過程中，根據我們在前期的調研過程中所掌握的情況，感到難度非常大，關鍵問題就是如何解決好在職人員退休待遇如何確保不會下降，因為方案設定的過渡期也是有限的。在過渡期結束以后怎么辦？在制度設計上，試圖通過補充養老保險，來彌補改革前后的待遇差，如果繳費能夠做到位，將來至少有比重占20個百分點的年金可以彌補待遇差。但是，這方面難度很大，特別是財政全額供養單位的職業年金中單位繳費是計賬式的，實際上并無現金投入，將來如何計算其投資收益也會遇到問題。目前在實施方案的設計以及下一步實施過程中，都會面臨著很多復雜的問題。除公務員參保繳費相對比較容易之外，但是事業單位改革實施的難度很大。現有龐大的各種事業單位是具有中國特色的，也是國際上少有的，類別五花八門，情況非常復雜。在改革實施的過程中，首先面臨的就是繳納基數很難確定，許多事業單位在績效工資等方面是自行來確定收入分配的，而且差距很大，有些地方事業單位之間的收入差距達到20倍。因此，事業單位的繳納基數不易確定，哪些收入可以納入基數，哪些收入不能納入基數，都不是輕易能確定的。有些地方的護士的繳費基數可能大于省長，你說這合理嗎？還有地方編制制度是混編的，并不是確定到人頭的，現在一旦改革，誰是編制內的，誰是編制外的？很難說。對于現在編制外的人員，與編制內的這些人同工不同酬、同工不同保障，將來也會引發社會矛盾。所以，我們預計今后實施改革的壓力和難度都比較大。

　　第二，職工養老保險的基礎養老金要實行全國統籌。這是今年的一項改革重點。目前，全國統籌的方案正在制訂過程中，制訂的難度也比較大，因為涉及到對基本制度的認識和將來如何來完善個人賬戶等等相關的問題，還涉及到財政的責任，包括中央財政和地方財政的責任問題，目前來講還存在著一些不確定性因素。一旦實行全國統籌以后，如何界定中央和地方的責任，特別是一些經濟比較困難的地區，如何在全國統籌之后得到必要的保障，這也是后續需要研究的問題。

　　第三，關于完善城鎮職工的養老保險個人賬戶問題，在本世紀初從遼寧開始試點做實個人賬戶，到目前為止已陷入困境之中，很難再做實下去了。遼寧在多年前就已經走回頭路了，因為做實不下去，統籌基金不夠支付，要繼續靠借支個人賬戶積累的基金來發放養老金。對于個人賬戶問題，目前也還是有爭議的，主要有兩種觀點，一種是認為應堅持統賬結合的制度模式并保持現有的個人賬戶規模，另外一種主張是實行大賬戶。這方面現在還沒有最后確定，還屬于正在研究和探討過程中，但是大的方向是不再繼續做實了，想做實很困難。至于如何完善個人賬戶，這個賬戶怎么來管理，怎么來界定？這些都還是需要研究的，這也是今年要出臺的辦法。

　　第四，關于延遲退休年齡的政策，今年將會起草一個方案，并向社會征求意見，修訂之后將在明年正式出臺。在政策出臺以后，會有一個過渡期，大約是五年左右，到2022年的時候才會正式實施。延遲退休年齡政策是這些年來一直屬于社會熱議的焦點，輿論上出現一邊倒的傾向，提出的質疑比較多，特別是一些企業的職工和退休人員，反響比較強烈。我覺得在這個方面，應當把握一些原則：應該堅持以人為本，這涉及到廣大職工的切身利益，特別是各類群體情況差異比較大，所以這方面要考慮到不同群體的情況。在制訂政策的時候，盡量能夠穩妥一些。其次，要統籌兼顧，因為涉及到很多因素，不能僅僅考慮基金的收支，還要考慮其他因素。我個人認為還需要一定彈性，現在存在著很多復雜的情況，如果簡單的采用“一刀切”的辦法，讓所有人都按照這種方式執行，可能會遇到一些矛盾和問題，這方面還是需要一定的彈性。國際上是有這方面經驗的，我覺得可以借鑒國際經驗，引入彈性退休的機制。這是一項公共的社會政策，需要非常重視民意，需要正確的引導社會輿論，否則的話，將來這個政策出臺以后，社會的阻力會比較大。

　　第五，要建立兼顧各類群體的合理的養老金調整機制，現在已經迫于眉睫的。現行的調整方式不是長久的辦法，還是需要借鑒國際經驗，建立一個合理的調整機制。

　　第六，促進企業年金與職業年金的協調發展。在機關事業改革以后，職業年金是采取強制性的方式建立的。與此不同的是，企業年金是由企業自主建立的。這樣就會在補充養老保險領域會形成新的矛盾，這是一個比較大的問題。我覺得對于這個問題，應當從一開始就需要關注，需要在整個補充養老保險領域，協調促進企業年金與職業年金的發展。特別是要對企業年金發展盡可能創造一些條件，提供一些必要的政策優惠，促進企業年金的發展。這包括稅收的優惠政策，包括在年金制度上，還有些方面不適合實際的需要，應當進行適當的調整。在年金的集合計劃方面，還有很大的發展空間。總之，在機關事業單位改革以后，我們要重視在補充保險領域形成的兩種制度安排所導致的矛盾，將來應當朝著協調統一的方向發展，最終實現在補充養老保險領域的形成統一的年金制度。

　　最后，談談關于推進養老保險基金運營的問題。就養老保險來講，屬于長期的制度安排，基金需要長期積累。從國際上來看，存在著不同模式，有現收現付式，也有基金積累式。現收現付是需要很多條件的，包括合理的人口結構、經濟穩定的增長等，才能使這種現收現付制能夠實現可持續發展。就中國而言，由于人口結構是畸形的，將來的撫養比也是很難滿足現收現付的需要。因此，如果今后實行現收現付，將來基金收支壓力會非常大，風險也很大。所以，養老保險基金還是需要有必要的積累，積累以后就需要投資運營，使它能夠保值增值。從經濟學的角度來講，養老保險應當是具有金融屬性的。從國際上來看，很多國家都非常重視養老保險基金的投資，這并不只是保值增值的問題，實際上，這么一個龐大的基金，對于經濟發展也是非常重要的。養老保險基金投資應該納入到政府的宏觀經濟政策之中開統籌考慮。我國過去在這方面做得不夠，導致大量積累的基金都處于貶值的狀態，其實這不僅對基金來講是損失，對國家的經濟發展來講也是一個損失。我們需要正確的認識養老保險基金在整個經濟發展中的地位和作用。

　　去年8月，國務院發布了養老保險基金的投資運營辦法，但是目前還沒有實施，正在做一些準備。這項投資辦法在很多方面還是比較合理的，比如在投資渠道方面，還是實行多元化投資的策略，可以投資于國家的重大工程和重大建設項目，包括對國企的改制、上市進行股權投資。這一點我覺得非常重要，中國與很多國家不一樣，我國的國有經濟非常強大，政府掌握大量優質的經濟資源，所以在國有經濟領域的投資，相對來講是比較穩健的，而且投資回報率也比較可期，風險比較小。譬如對首都機場高速的投資在三年后就可以收回成本，此后的收入就是投資的收益。像這種好事，也可以安排養老保險基金來分享一下。如果在投資策略方面能夠利用國有經濟的優勢，可以使養老保險的投資收益達到比較高的水平。同時，上述投資辦法也明確可以投資于各類債券類的固定收益產品，通過杠桿的作用，把可以投資的比例擴大到135%，放大了投資效應，這一點也非常重要，對養老保險基金保值增值是有利的。我國現有基本養老保險基金規模積累已經達到了4萬億，規模是很大的，投資的前景還是很可觀的。

　　在上述投資運營辦法中提出可以投資于一些風險型的產品，包括股票、股票型基金等等，而且上限可以達到30%。對此，曾經有一些爭議。其實，在基金實際投資的時候，不一定會達到上限，不管是企業年金也好，還是社保基金也好，在風險投資方面都是嚴格管控的，一般不會達到政策設計的上限，不會頂到天花板。通過在投資方面風控機制的建立，應當是能夠把這方面的風險降在比較低的程度范圍內，達到可控的效果。

　　現有的養老保險基金積累雖然有4萬億，但是真正能夠用于資本市場進行投資的部分其實也是有限的。目前，養老保險還沒有實現全國統籌，養老保險基金還是分散在各個統籌地區，雖然號稱早已經實現了省級統籌，但是，除了極少數地方實現了完整意義上的省級統籌之外，絕大多數地方只是實行省級預算和調劑金制度，還沒有真正歸到省一級統收統支。如果將養老保險基金進行投資，首先要經過基金歸集的過程，現在各地的養老保險基金都存放在一些國有商業銀行中，存款期限也是根據地方財政的安排，包括存活期、一年期、兩年期、三年期的都有。在基金歸集過程中，由于基金比較分散，存款期限也不一樣，今年如果真正能歸集到位，能夠超出1萬億就很不錯了。在有關基金投資運營的具體實施細則出臺以后，投資運營規模也不會像社會上期望的那么大，也不會很快就有大量資金進入到資本市場。同時，為了保證投資安全，上述辦法規定將基金的委托權交給省級政府，這還是很有必要的，如果太分散了，風險管控也是比較困難的。在實施基金投資運營之后，需要加強風險防控，建立相應的防控機制，并加強監管。

　　此外，從今后的長遠發展來看，在多層次的養老保障體系建設方面，還需要加快建立第三支柱的建設，目前在這方面還是比較薄弱的，特別是過去在改革初期提出要建立個人儲蓄性養老保險，到目前為止沒有出臺任何政策。而且從個人的養老保障的現實需要來看，這也是不夠的，個人除了參加政府主辦的基本養老保險以及參與年金之外，個人對養老也應當自主承擔一些責任，在個人財產中也要有這方面的安排。在個人養老金融方面，我認為也需要在“十三五”時期進行必要的制度建設，政府通過政策的引導和扶持，讓個人能夠有這種意識，除了通過公共養老金來提供基本的養老保障之外，或者通過補充養老保險提高待遇之外，還可以通過個人養老金融資產的儲備，通過這方面的理財或投資，可以委托商保機構進行專業化的投資來獲得更多的收益，提高個人養老保障水平。

　　以上就是我對養老保險制度改革與養老保險基金投資方面的一些個人看法，僅供參考。謝謝各位！

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