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王欣新：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，兼任中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員，全國人大財(cái)經(jīng)委《破產(chǎn)法》立法起草工作組專家成員。2001年以中國破產(chǎn)法專家身份赴香港為廣東國際信托公司破產(chǎn)案在香港高等法院提供專家意見。中國法學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會(huì)理事。
醞釀10年已久的《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》終于于6月21日首次提交十屆全國人大常委會(huì)
第十次會(huì)議進(jìn)行審議。新破產(chǎn)法將從立法宗旨上開始改變，將債權(quán)人的利益放在了首要位置，這是對(duì)我國現(xiàn)行破產(chǎn)法的重大突破。而金融機(jī)構(gòu)作為最大的債權(quán)人將受到合法的保護(hù)。同時(shí)也作為破產(chǎn)法的適用對(duì)象，將結(jié)束“政府買單”的時(shí)代。
新破產(chǎn)法將走向市場(chǎng)化體制
王欣新
我國的新破產(chǎn)法草案是為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)與法制完善的需要而起草制定的。1986年《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》制定時(shí)，由于受當(dāng)時(shí)國家改革背景與法律研究水平的局限，存在體系雜亂，適用范圍過窄，重整制度等重要法律制度缺失，政府不正當(dāng)行政干預(yù)過重，立法技術(shù)錯(cuò)誤等諸多問題。而且其立法思想陳舊，立法宗旨更強(qiáng)調(diào)通過企業(yè)破產(chǎn)促進(jìn)國有企業(yè)自主經(jīng)營，將改善國有企業(yè)經(jīng)營管理，提高其經(jīng)濟(jì)效益等間接社會(huì)目標(biāo)放在了首位，對(duì)債權(quán)人、債務(wù)人合法權(quán)益的保護(hù)卻被放在了最后。這使破產(chǎn)法承擔(dān)了一些其不應(yīng)有的社會(huì)使命，仍有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響的殘余。所以在新破產(chǎn)法草案中首先對(duì)立法宗旨進(jìn)行了調(diào)整，放在如何公平清理債務(wù)，保障債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益上面。
在新破產(chǎn)法立法過程中，對(duì)政策性破產(chǎn)的存廢是爭(zhēng)議最大的問題之一。1994年，國務(wù)院為試行國有企業(yè)破產(chǎn)制度，推出所謂“政策性破產(chǎn)”。按照政策性破產(chǎn)的規(guī)定，國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，本來應(yīng)該分給債權(quán)人的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)可以全部用于安置失業(yè)職工，無論是否設(shè)有抵押等擔(dān)保。國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的結(jié)果是，政府解決了長(zhǎng)期虧損企業(yè)的退出問題，并且在最大程度上逃避了對(duì)破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工安置費(fèi)用的承擔(dān)，而銀行和其他債權(quán)人卻經(jīng)常拿不到一分錢清償，這是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的要求完全背道而馳的，也是違背破產(chǎn)法、擔(dān)保法等法律基本原則的。國有企業(yè)政策性破產(chǎn)的程序也與破產(chǎn)法的規(guī)定不同，要經(jīng)過各級(jí)政府逐級(jí)審批，每年由國務(wù)院安排一定的銀行呆賬核銷額度，分配給各地方待破產(chǎn)的國有企業(yè)。本來企業(yè)破產(chǎn)應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)、法院審查裁決，現(xiàn)在都由各級(jí)政府一手操辦，法院僅僅變成了辦理清算手續(xù)的地方，剝奪了法院的案件受理職權(quán)，造成行政權(quán)侵害司法權(quán)的現(xiàn)象。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，政策性破產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、法制建設(shè)以及國有企業(yè)的發(fā)展都是不利的，而且對(duì)我國在國際貿(mào)易交往中也產(chǎn)生了不好的影響。歐盟前一段時(shí)間提出了一份對(duì)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的初步評(píng)估報(bào)告，仍將不承認(rèn)中國具有完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，其理由之一就是中國沒有貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的破產(chǎn)法。所以，取消政策性破產(chǎn)，由國家承擔(dān)起本應(yīng)承擔(dān)的破產(chǎn)企業(yè)失業(yè)職工安置費(fèi)用，是對(duì)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、對(duì)國家信用、對(duì)法制建設(shè)的一項(xiàng)重大投資，而這個(gè)投資產(chǎn)生的社會(huì)效益是豐厚而長(zhǎng)遠(yuǎn)的。
在新破產(chǎn)法草案中，擬將適用對(duì)象擴(kuò)大到包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)組織。而個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的出資人和合伙人對(duì)于企業(yè)的債務(wù)是承擔(dān)無限責(zé)任或無限連帶責(zé)任的，債權(quán)人通常只有當(dāng)這些合伙人和出資人也還不起企業(yè)債務(wù)時(shí)，才會(huì)提出破產(chǎn)申請(qǐng)。如果合伙人和出資人的財(cái)產(chǎn)不能進(jìn)入破產(chǎn)程序公平清償?shù)脑挘厝粚?huì)出現(xiàn)不公平的結(jié)果，所以新破產(chǎn)法也將個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人和合伙企業(yè)的合伙人納入法律適用范圍，從此我國將出現(xiàn)自然人破產(chǎn)現(xiàn)象。
新破產(chǎn)法對(duì)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)出資人和合伙企業(yè)合伙人等自然人破產(chǎn)將會(huì)實(shí)行免責(zé)制度，但這絕非放縱破產(chǎn)逃債行為。破產(chǎn)免責(zé)在任何國家都不是無條件適用的，第一，對(duì)于有欺詐行為、有破產(chǎn)違法行為的破產(chǎn)人不予免責(zé)。通過這種機(jī)制鼓勵(lì)大家必須做一個(gè)誠實(shí)和守法的債務(wù)人。第二，不是所有的債務(wù)都免責(zé)。各國都會(huì)根據(jù)本國的國情規(guī)定不免責(zé)債務(wù)的種類。第三，即使是在規(guī)定的免責(zé)范圍內(nèi)，當(dāng)事人是否實(shí)際獲得免責(zé)還要根據(jù)對(duì)債權(quán)人清償?shù)那闆r來確定可以獲得免責(zé)的時(shí)間。在破產(chǎn)法草案中擬規(guī)定，當(dāng)破產(chǎn)人對(duì)債權(quán)人的清償比例達(dá)到40%以上的，破產(chǎn)程序終結(jié)三年以后才可以免責(zé)，清償比例越低，可以獲得免責(zé)的間隔時(shí)間就越長(zhǎng)。此外，新破產(chǎn)法中還將設(shè)置更為嚴(yán)格的破產(chǎn)無效行為制度與破產(chǎn)撤銷權(quán)制度，制止破產(chǎn)人的逃債行為，并給予嚴(yán)厲的法律制裁。從這些規(guī)定中可以看出，新破產(chǎn)法草案對(duì)債權(quán)人的利益保護(hù)將更加有力，對(duì)債務(wù)人的正當(dāng)利益保護(hù)、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)也發(fā)揮重要的作用。
在對(duì)債務(wù)人的利益保護(hù)方面，新破產(chǎn)法草案規(guī)定了重整制度，在債務(wù)人發(fā)生清償危機(jī)的時(shí)候給其避免破產(chǎn)提供法律制度上的支持，使有可能挽救的企業(yè)獲得新生。重整制度是目前各國公認(rèn)在挽救企業(yè)、避免破產(chǎn)方面最為有效的制度。我們?cè)谛侣剤?bào)道中經(jīng)常會(huì)看到一些美國的大企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)即適用重整程序，從詞語的運(yùn)用上我們就能感到，債務(wù)人已經(jīng)將重整視為一種對(duì)其利益的保護(hù)制度。而在新破產(chǎn)法草案中，盡管對(duì)重整制度的具體設(shè)置方面還有些需要完善的地方，但已為債務(wù)人進(jìn)行重整提供基本制度保障。
對(duì)于管理人制度的重大改革也是本次新破產(chǎn)法草案中的一大突破。在現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》中，清算組成員基本上是由政府官員組成，人員的素質(zhì)和專業(yè)技能都不高，造成了破產(chǎn)案件處理效果不好，行政干預(yù)泛濫，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，也很容易出現(xiàn)失誤。同時(shí)，由于清算組成員都是兼職做這項(xiàng)工作，沒有享受相關(guān)的報(bào)酬等權(quán)利，當(dāng)然也不愿承擔(dān)任何義務(wù)，出現(xiàn)債權(quán)人利益受到損害等問題也無法追究其責(zé)任。所以在新破產(chǎn)法草案中將完全按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式，由會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人。管理人對(duì)因其工作失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。為此還將設(shè)立管理人職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，通過保險(xiǎn)制度為當(dāng)事人的損失賠償提供一定保障。
應(yīng)該說新的破產(chǎn)法草案比現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》在很多方面作出了重大的改進(jìn)，但從現(xiàn)在的草案內(nèi)容看，還有很多需要完善的地方。比如破產(chǎn)法的條款還比較少，過于粗略，可操作性仍有不足。很多國家的破產(chǎn)法條款都非常多、非常細(xì)，像英國的破產(chǎn)法是厚厚的一本書，而我國的新破產(chǎn)法草案僅僅一百六十幾條，一定要打破立法要簡(jiǎn)單、易粗不宜細(xì)等錯(cuò)誤觀念的局限。盡管在新破產(chǎn)法立法中還存在一些問題，但這次提交人大常委會(huì)審議的破產(chǎn)法草案還是得到了廣泛的認(rèn)同，對(duì)很多有爭(zhēng)議的問題也能夠基本上達(dá)成一定程度的共識(shí)，盡量使各方的利益找到一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)。很多時(shí)候立法是不能過于理想化的，只有盡快把真正市場(chǎng)化模式的新破產(chǎn)法推出來，才能解決目前迫切需要解決的很多問題，至于如何對(duì)之完善將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。我相信，隨著新《企業(yè)破產(chǎn)法》的出臺(tái)，中國的法律體系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將進(jìn)一步走向健全、完善。
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