劉尚希：財稅改革為何要有整體和全局意識？

　　只有把財稅改革真正改革到位了、理順了，才意味著新的國家治理結構形成了，新階段的財稅改革是最難啃但卻是必須要啃下來的硬骨頭

　　文｜劉尚希

　　財稅改革在我國全面深化改革進程中處于什么定位？從歷史進程來看，在過去30多年以經濟改革為主的改革開放中，財稅改革就是中心重點，既是突破口，也是先行軍。進入全面深化改革的新階段，對于財政和財稅改革的新定位，中共中央早已有了新認識和新論斷。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）中明確指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財稅改革與經濟體制改革和司法改革列為全面深化改革的重點之一。

　　實際上，在整個全面深化改革的系列方案中，財稅改革依然是突破口，是先行軍，更是當頭炮。財稅改革可以帶動其他方面的改革，是國家治理體系與治理能力現代化改革的基礎，只有財稅改革改得好，國家治理才能牢固，治理結構才能成熟。

　　財稅改革的“三個抓手”

　　在《決定》中，對財稅改革有著清晰的整體部署，包括三大方面：預算改革、稅制改革和財政體制改革。目前，這三方面的改革都取得了一定進展。

　　在預算改革方面，2014年8月出臺了新的《中華人民共和國預算法》。這部預算法最大的突破在于，將預算從作為政府手里分錢的一個工具，變成了約束和規范政府活動范圍與行為的一種制度安排。按照現在預算法的要求，預算的規范化、全面、透明等方面的工作正逐步推進。

　　在稅制改革方面，去年營改增的全面推開是一個非常大的進展，相關稅種也做了一些調整和完善。而下一步，則要根據立法的進程，針對環境稅、個人所得稅、消費稅、資源稅等做進一步的規范。

　　在財政體制方面，去年8月國務院出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。這就意味著構建中央與地方事權和所屬職能相匹配的財政體制已經正式啟動了。雖然實施細則還有待進一步具體化，但思路已經清晰了，關鍵是看下一步怎么具體實施。

　　盡管目前已經取得了一些可喜的成績，但財稅改革沒有一項是輕松的，財稅改革每走一步，都會涉及各方面的利益，都會牽動社會敏感的神經，要突破起來并不容易，仍有很多硬骨頭要啃。

　　誰是“攔路虎”？

　　正因為財稅改革具有牽引性、輻射性和帶動性，它的進展也受到了各方面的牽制，主要來源于兩個方面：認識和利益。

　　在認識方面，盡管《決定》明確“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，但把財稅改革放在什么樣的框架下去認識？這個問題還沒有解決。過去對財稅的認識是基于經濟改革基礎，是從市場化角度去認識的。主要是用經濟學原理解釋財稅改革，就是要推動市場化，要處理好政府與市場的關系，給市場主體創造條件，市場能干的就交給市場，市場不能干的就交給政府。由此，財政的職能定位、支出界限調整都有了一定經濟學的依據。

　　然而如今要從國家治理改革這個視角去認識，支撐改革的理論基礎明顯是不同的。從國家治理改革這個角度去分析，它的理論基礎仍在探索之中，這個轉變并沒有徹底完成。目前，很多人仍停留在經濟學的視角上理解財稅改革，導致難以形成共識。以預算改革為例，國家治理改革過程中，站在政府的角度就是要約束政府，然而過去基于市場考慮只要政府的預算安排盡量不干擾市場就行了，立場完全不同。讓政府通過預算來約束自己是一件難度很大的事情。政府各部門手里都有“一把米”，而且都希望這把“米”越來越多，在這種情況下，如何轉變政府職能呢？其中不僅涉及取消掛鉤支出的難題，也涉及到大量專款專用的問題，還涉及到各種各樣的政府性基金和專項轉移支付整合等問題。毫無疑問，這不是一蹴而就的。

　　更棘手的是，在此之后還有第二只攔路虎：利益問題。利益問題與認識問題相關聯，但有本質性區別，即便有了認識，但很多時候基于利益的考慮，也可能會形成一種阻力。

　　比如專款專用問題，雖然政府各個部門的專款專用已由過去預算外調整到了預算內，但在使用上仍是部門在收、部門在花的特質，并沒有發生實質性改變。這與各個部門長期以來將其當成部門事業發展的專項資金而要求做大做強的需求是分不開的。再比如專項轉移支付的整合過程中，各個部門都強調只能增加，不能減少，這就造成了很多障礙，這種障礙在扶貧資金、三農資金的整合過程中都有體現。這些問題背后實際上涉及到的都是利益問題。

　　這兩只“攔路虎”的影響是深遠的。預算改革的問題不僅僅是預算的問題，還涉及到政府職能轉變，如果預算約束政府發揮的程度越大，那就意味著政府的職能轉變進展越大，反之亦然，兩者是正相關的。因此，預算的問題就是政府自身的問題，進而財稅改革是屬于政府自身改革的范疇，不是一個部門的概念，是整體性、全局性的概念。

　　財稅改革要有大局意識

　　財稅改革是一個整體性、全局性的改革，這是一個更核心的問題，也是一個更高、更新的認識。在這個過程中，政府要體現出壯士斷腕的勇氣，要敢于斷腕，那就是要下放自己的權力，真正轉變自己的職能，真正站在國家治理體系和治理能力現代化的角度去改革，那就是要像中央“四個意識”所強調的，要有大局意識。否則財稅改革就無法推進。

　　這一點在財政事權和支出責任的改革上尤為重要，盡管這看上去是一個縱向改革的問題，實際上首先涉及的是政府各個部門的橫向問題，一旦中央和地方的財政事權劃分要具體化，那就涉及到中央各個部門的利益。

　　按照財政事權劃分的四大意見要求來看，首先要界定政府各個部門的職責，即界定政府和市場、中央和地方、中央各個部門的職責劃分，這直接關系到各個部門的權力重構。每個部門都愿意多管，都愿意管得細，這與其利益直接相關，比如專項轉移支付、專項資金等等，各個部門都希望自己能支配的資金越多越好。然而，如果部委從上到下將資金一直分配到村里去，這里面會出現多少問題？

　　首先，可能會由于信息不對稱而造成分配錯位。其次，也可能存在多級支付過程中的各種損失和浪費。第三，更可能會產生設租尋租的問題，權力與資金的高度結合會帶來一系列廉政風險。從這個角度而言，財稅改革的重要內容就是要界定中央各個部門和地方各自干什么，盡管目前政府在簡政放權上做了不少工作，但從財政事權和支出責任劃分這個角度看，顯然還沒有到位。

　　進一步分析，財政事權和支出責任的發展過程是國家縱向治理結構構建的過程，體現出了財稅改革根本性、全局性的特點，財稅改革改的不是自己，而是涉及政府的方方面面，涉及的是國家治理改革中的問題，更是國家治理結構成熟的過程。

　　綜合以上的分析，可以看出，財稅改革的過程是國家治理改革的過程，也是國家治理結構成熟的過程，兩者是合二為一的。國家治理和治理能力現代化的基本標志就是財稅改革的進展和現代財政體制的建立。如果財政制度沒有現代化，就談不上國家治理現代化，只有把財稅改革真正改革到位了、理順了，才意味著新的國家治理結構形成了。從這個角度來看，新階段的財稅改革是最難啃的硬骨頭，但卻是必須要啃下來的硬骨頭。

　　（簡介）

　　劉尚希

　　中國財政科學研究院院長