如何買賣農村集體建設用地？

　　文︱全國人大代表、民盟中央社會委員會副主任董祚繼

　　農村集體建設用地入市牽動著各方神經，被譽為是下一個待開墾的“金礦”。

　　相比宅基地改革，農村集體經營性建設用地入市，與市場投資主體高度相關，更受社會各方關注。

　　2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　農村集體建設用地將和國土有地享有同樣的權利，意味著我國農村一直沉睡的2億多畝宅基地、近5000萬畝的農村經營性建設用地將被激活。農民最大的資產——土地如能變現，農民收入將會大幅提高。

　　2015年3月，國土資源部公布了農村土地制度改革首批試點名單。農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革被分開花落全國33個縣市區進行試點。

　　截至目前，試點推進一年有余，但外界對新土改核心內容、改革試點推進情況知之甚少。到2017年底試點結束后，相關經驗能否被大面積推廣復制，進而達到激活農村土地資產、提高農民收入的目的，仍心存疑慮。

　　國土資源部調控司巡視員、全國人大代表、民盟中央社會委員會副主任董祚繼為瞭望智庫撰文，對市場最為關心的農村集體經營性建設用地入市改革試點情況進行分析總結。

　　他認為，農村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通過改革“賦權還能”，將這些沉睡的農村資產盤活，不僅僅關系著農民的收入，更關系中國農村經濟發展的未來。

　　“但是離試點期結束不到兩年，2017年是試點經驗總結期，因此今年試點的實質性推進極為關鍵。”

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　　截至目前，據公開報道顯示，已有浙江省德清縣、貴州省湄潭縣、四川省郫縣等6宗集體經營性建設用地入市，交易順利，成效凸顯。

　　6宗集體土地，橫跨了東西部不同發展水平地區，土地涵蓋不同用途，出讓收益差異明顯。

　　一方面，由于各試點確定的土地增值收益調節金提取比例差距較大（總價款的12%~32%），因此將增值收益調節金計算在內，6宗土地出讓收益從畝均15.4萬元（湄潭金花村項目）到60.4萬元（郫縣戰旗村項目），相差數倍。

　　另一方面，商服項目收益顯著高于工業項目收益，發達地區收益顯著高于欠發達地區收益。6宗土地入市途徑表現比較單一，都是就地入市。因為就地入市項目一般沒有前期開發成本，而調整入市項目往往涉及增減掛鉤、土地整理等開發成本，因此兩種途徑入市的凈收益相差懸殊。

　　從前期調查情況看，農村存量集體經營性建設用地面積大，但分布零散，能夠直接就地入市的土地不多，大部分需要根據規劃調整入市。首批6宗土地形式上都采取就地入市途徑，并非調整入市需求小，而主要是受規劃覆蓋度不足的制約。

　　總體上看，由于前期準備到位、管理嚴格規范，首批6宗土地入市成效初顯。

　　按照現行法律，除因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的以外，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，這一規定導致大量失去市場的鄉鎮企業用地不能及時調整利用。首批入市的6宗土地，有4宗是廢棄多年的鄉鎮企業用地，得益于試點政策才開發利用。

　　其中有3宗拍賣出讓地塊，都經過了多輪競價，集體土地資產價值得到了充分顯化，激活農村土地資產，多渠道增加了農民收入。比如德清縣洛舍鎮砂村拍賣地塊， 4名競拍人通過24輪舉牌，最終以1150萬元的價格出讓，扣除32%的增值收益金后，畝均出讓收益39.2萬元，接近同地段國有土地出讓價（每畝50~80萬元）。

　　集體經營性建設用地入市，推動城鄉要素流動，搭建了城鄉統籌發展新平臺，為一批符合產業政策的工商業項目搭建了土地平臺，解決了發展空間，激活了民間資本，為銀行資金找到了空間，促進了經濟轉型升級，活躍了農村市場。

　　而且，首批6宗土地入市收取的土地增值收益調節金，將統籌用于農村基礎設施和公益設施建設，有助于推動城鄉基本公共服務均等化。

　　從首批6宗土地入市的結果來看，即使在當前經濟下行壓力加大的形勢下，集體經營性建設用地入市仍然展現出較大潛力。

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　　值得注意的是，首批6宗入市土地中，沒有一宗是城中村整治后的土地入市，主要原因是地方政府擔心對征地造成沖擊，也反映了當前集體土地入市尚面臨諸多難題。

　　一是，農村土地管理基礎工作有待加強。

　　從試點前期工作情況看，地籍工作不實、缺乏合法產權、土地規劃滯后三個問題相當突出，影響工作的推進。

　　二是，入市范圍、途徑、方式等有待研究規范。

　　關于入市范圍，各地的認識很不一致，有的認為，可入市土地只有現狀集體建設用地中符合“兩規”的經營性用地；也有認為，可入市土地是在存量集體經營性建設用地總規模控制下，符合“兩規”的集體經營性建設用地，包括可直接就地入市的用地和可調整入市的用地；還有的認為，可入市土地在存量集體建設用地總規模控制下，依據“兩規”確定的集體經營性建設用地。

　　關于入市途徑，三種入市途徑的成本和收益差異懸殊：就地入市成本低，但收益一般也低，利益關系相對易處理；調整入市拆舊和建新兩頭有成本，如果入市是效益低的工業用途，利益平衡的難度明顯增大；城中村整治入市成本高，但收益更高，對現行征地制度的沖擊不容輕視。

　　關于入市方式，考慮到農村市場小微企業居多，政策上應支持多種方式入市；農村集體建設用地產權關系往往十分復雜，采取招拍掛還是協議出讓，宜結合實際情況確定，但要根據評估確定出讓底價并確保公開透明。

　　三是土地增值收益調節金收取亟待加強指導。

　　關于收取比例問題，湄潭和郫縣此次的收取比例分別只有12%和15%。收取比例問題不僅關系國家與集體之間的收益分配是否合理，也關系到土地征收等相關工作，收取比例過低，導致入市收益與征地補償水平嚴重失衡，勢必進一步加大征地困難。

　　關于收取差額問題，只有德清針對不同區域、不同用途實行差額收取。土地增值收益調節金既承擔國家與集體之間的收益合理分配功能，也關系不同用途土地的收益公平分配問題，規劃用途不同，土地增值收益差異很大，收取比例若沒有適當價差，既有失公平，也可能加劇規劃等相關工作的矛盾。

　　還有調節金用途問題。德清、湄潭、郫縣三地的規定有詳有略。調節金的收取既然主要依據基礎設施建設和土地開發形成的土地增值，就應當按照取之于地、用之于地的原則，盡可能明確用途。

　　四是集體經濟組織內部入市收益管理要未雨綢繆。

　　入市收益分配是集體土地入市改革的核心問題。三地入市收益分配辦法可以說各有特點，但都欠完善，尤其是湄潭的分配辦法過于籠統，留下制度漏洞。

　　入市收益管理問題，三地中郫縣對集體經營性建設用地入市收益管理最為詳盡，德清只制定了一個入市收益分配管理規定，湄潭更只提出留歸集體經濟組織的土地收益納入其集體資產統一管理，亟待細化完善。

　　　五是農村土地制度三項改革需要統籌協調推進。

　　從首批入市試點情況看，有必要加強“兩個統籌協調”。

　　之一是要統籌協調調查規劃。農村中的生產、生活、生態用地，農村建設用地中的經營性用地、公益性用地和農民宅基地，都是一個整體，各業各類用地的規模、結構、布局、時序需要統籌安排、相互協調，否則，將不利于優化用地配置和節約高效用地，也給農村的全局和長遠發展留下隱患。

　　　之二是要統籌協調收益分配。與城市各類用地的收益和支出由政府統一支配、統籌使用不同，農村的產業發展用地、基礎公益用地、農民宅基地大都分散在不同的集體經濟組織和成員之中，因此尤其需要對各項收益進行統籌協調，防止畸輕畸重。

　　首批入市地塊收益，有的已經遠遠高于征地補償水平，也明顯高于增減掛鉤和農村宅基地有償退出收益，若不及時妥善應對，未來相關改革難免不相互掣肘，影響改革的順利推進。

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　　農村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。但是離試點期結束不到兩年，2017年是試點經驗總結期，因此今年試點的實質性推進極為關鍵。

　　首先，要加快試點地方土地管理基礎工作進程。

　　建議針對試點反映的地籍不實的問題開展實地調查，實事求是予以處理；對缺乏合法產權的土地，本著依法依規、尊重歷史、合理可行的原則，提出處理意見；加快土地規劃調整完善工作，允許試點地方在不違背規劃調整完善原則的前提下先行調整和報批規劃，同時盡快出臺村級土地規劃指導意見。

　　其次，應開展集體土地入市重大問題研究。

　　建議設立專題，重點開展入市范圍研究，進一步明確可入市土地的對象，理順現狀用地、規劃用地及相關地類轉換等關系；開展入市途徑研究，對三種入市途徑的成本和收益進行深入分析，解決入市途徑單一問題；開展入市方式研究，并結合已有的隱形入市如何納入規范管理，統籌考慮。

　　再次，要加強對入市收益分配和管理的政策指導。

　　建議盡快出臺土地增值收益金征收和管理辦法，使各試點工作有所遵循；加強試點收益金收取情況的跟蹤分析，及時提出建議；協調指導各試點，盡快完善集體經濟組織內部入市收益分配辦法，加強收益管理。

　　最后，還應統籌推進農村土地制度三項改革工作。

　　農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革相互關聯，試點工作既要突出重點、專心致志，確保在試制度、試經驗上取得實實在在的成果，又要統籌兼顧、協同推動，形成改革合力，做大改革效應。