過(guò)度保密與權(quán)力運(yùn)作

　　孫立平 　

　　去年1月23日，鄭州市民任俊杰開(kāi)始向咪表發(fā)難，因多次申請(qǐng)查詢(xún)咪表規(guī)劃被拒絕，他以侵犯公民知情權(quán)為由將市規(guī)劃局和城建檔案館告上法庭。

　　事情的緣起是，在2002年，經(jīng)鄭州市城市規(guī)劃局規(guī)劃批準(zhǔn)，鄭州市停車(chē)管理服務(wù)有限公司在鄭州市區(qū)沿街道路上設(shè)置了3000多個(gè)咪表停車(chē)位。由于這些咪表停車(chē)位大量占用了慢車(chē)道、人行道，甚至盲道，給市民出行帶來(lái)很大不便。任認(rèn)為，咪表設(shè)置存在的一系列問(wèn)題的根源，是規(guī)劃局在停車(chē)位規(guī)劃中出現(xiàn)了錯(cuò)誤。為了求證這些停車(chē)位是不是咪表公司擅自設(shè)立的，是否經(jīng)過(guò)規(guī)劃局審批，他和律師先后到規(guī)劃局和城建檔案館查詢(xún)相關(guān)材料，均被以種種理由拒絕。鄭州市城市規(guī)劃局認(rèn)為，原告要求查閱的有關(guān)規(guī)劃材料存放于鄭州市城建檔案館，并非被告所持有；另外，提供檔案查詢(xún)也并非被告的職責(zé)范圍。鄭州市城建檔案館認(rèn)為，自己不屬于行政機(jī)關(guān)，原告對(duì)自己提起行政訴訟，沒(méi)有法律依據(jù)。而且，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，原告所要查詢(xún)的檔案資料屬于秘密級(jí)檔案。這類(lèi)檔案的查閱，需要嚴(yán)格的審批手續(xù)。原告不符合本館制定的查閱利用規(guī)定，所以沒(méi)有對(duì)其提供查詢(xún)服務(wù)。

　　對(duì)于這件事情后來(lái)的結(jié)果，不是我們這里所關(guān)心的。我們這里關(guān)注的問(wèn)題是，鄭州市城建檔案館的回復(fù)表明：一個(gè)城市的停車(chē)位規(guī)劃，竟然是被列入“秘密級(jí)”檔案的，是普通市民沒(méi)有權(quán)利查詢(xún)的。在法庭辯論中，兩被告均多次強(qiáng)調(diào)說(shuō)，任俊杰要求查閱的相關(guān)資料屬于國(guó)家秘密。

　　由此聯(lián)想到我們討論的暗箱操作問(wèn)題。在《暗箱操作的制度空間》(見(jiàn)本報(bào)2007年1月15日38版)一文中我曾經(jīng)指出，恰恰是作為暗箱操作背離對(duì)象的正式制度本身成為暗箱操作的前提和條件。這就意味著，要從根本上解決暗箱操作問(wèn)題，就必須改變?yōu)槠涮峁┲贫拳h(huán)境的正式制度。雖然從嚴(yán)格意義上來(lái)看，政府行為和信息的過(guò)度保密與暗箱操作還不是一回事，但由于過(guò)度保密造成的權(quán)力運(yùn)作高度神秘化，無(wú)疑是暗箱操作得以盛行的基本制度背景之一。

　　我國(guó)目前的保密制度是在1949年共和國(guó)建立之后逐步形成的。最初形成保密原則和制定保密制度時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)才剛剛結(jié)束，國(guó)內(nèi)外都存在相當(dāng)大的敵對(duì)勢(shì)力。這是當(dāng)時(shí)的基本判斷，也是制定保密制度的基本依據(jù)。在這種背景下制定的保密制度無(wú)疑是極為苛刻的。1951年6月8日，原國(guó)家政務(wù)院發(fā)布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》，雖然框定了國(guó)家機(jī)密的17個(gè)方面，但實(shí)際執(zhí)行中，邊界非常含糊。正如有關(guān)方面專(zhuān)家指出，當(dāng)時(shí)保密的實(shí)際原則是，“凡未公開(kāi)的信息都被視為國(guó)家秘密”。也即凡是政府認(rèn)為不能公開(kāi)的，或不想公開(kāi)的，甚至是沒(méi)有想到公開(kāi)的，都屬于國(guó)家秘密。這在當(dāng)時(shí)的歷史背景下是可以理解的。但隨著政治社會(huì)生活常規(guī)化，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，保密制度也在進(jìn)行相應(yīng)的改革，但其基本原則和制度框架并沒(méi)有發(fā)生根本性變化。

　　在社會(huì)生活程序化程度低的社會(huì)中，在實(shí)際工作中形成的運(yùn)作模式往往比紙面上的規(guī)章制度更具實(shí)質(zhì)性意義。有關(guān)政府工作信息保密的事務(wù)也是如此。這種實(shí)際工作模式是在特定環(huán)境下通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間經(jīng)驗(yàn)積累慢慢形成的，有時(shí)甚至是不言自明的。由于國(guó)家秘密內(nèi)涵和邊界的模糊，許多完全不該而且也沒(méi)有必要的信息被定了密，如去年許多地方傳達(dá)中央關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的一號(hào)文件，都標(biāo)有“機(jī)密”字樣，這意味著如果有人復(fù)印這份實(shí)際上沒(méi)有任何秘密可保的文件就是竊取國(guó)家機(jī)密；由于定密權(quán)的規(guī)定模糊，特別是對(duì)政府信息披露幾乎沒(méi)有明確規(guī)定，這就賦予了各級(jí)政府甚至其中每個(gè)官員定密權(quán)。于是在許多地方，不該保密的信息被定了密，有的地方甚至將關(guān)于向先進(jìn)人物學(xué)習(xí)的文件、將某鄉(xiāng)一個(gè)中學(xué)死亡學(xué)生事件都定為秘密，而將基層選舉、廉政狀況、銀行壞賬等作為機(jī)密更是普遍現(xiàn)象。有時(shí)甚至形成了這樣一種思維定勢(shì)：該保沒(méi)保的是錯(cuò)誤，而不該保的保了，只是工作刻板一點(diǎn)而已。

　　政府工作信息的披露與保密制度，涉及的不僅是保密事宜，而且會(huì)從根本上塑造權(quán)力的運(yùn)作模式。而這種過(guò)度的保密制度和運(yùn)作模式，無(wú)疑對(duì)權(quán)力神秘化的形成起到了重要的作用。

　　過(guò)度保密的結(jié)果是使權(quán)力失去應(yīng)有的監(jiān)督。在過(guò)去的幾十年中，我們也曾在權(quán)力的監(jiān)督上做過(guò)許多文章，有些努力不能說(shuō)不真誠(chéng)，但其結(jié)果往往都是有限的。可以說(shuō)，只要權(quán)力是神秘化的，真正的監(jiān)督就不可能。尤其需要注意的是，人們常說(shuō)輿論監(jiān)督的力量是強(qiáng)大的，但在我們的生活中，往往是制止輿論監(jiān)督的力量是強(qiáng)大的。其原因就在于，制止輿論監(jiān)督常常是以保密的名義進(jìn)行的。在權(quán)力神秘化運(yùn)作中，事實(shí)上使得一些地方政府甚至官員擁有了一種“封口權(quán)”。比如去年云南某地發(fā)生一起交通事故，一輛豐田越野車(chē)將一騎摩托車(chē)的人當(dāng)場(chǎng)撞死。雖然這只是一起普通的、在全國(guó)每天發(fā)生數(shù)千起的交通事故，但由于開(kāi)豐田越野車(chē)的是縣人大常委會(huì)主任，事故馬上就成為保密信息。事發(fā)之后，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)向所有村民“打招呼”，不要向新聞媒體反映此事，以防媒體報(bào)道。其理由也許冠冕堂皇，比如防止不實(shí)信息產(chǎn)生誤導(dǎo)，影響政府形象，影響安定團(tuán)結(jié)等。但問(wèn)題是，如果這些理由都能夠成立，對(duì)政府的監(jiān)督也就成了一句空話。

　　如果說(shuō)，過(guò)去的權(quán)力運(yùn)作神秘化還更多是由于政治和意識(shí)形態(tài)的原因，在今天，這當(dāng)中利益的成分已越來(lái)越大。事實(shí)上，現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)作的神秘化，已經(jīng)成為了危害權(quán)力的權(quán)威性、甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突加劇的一個(gè)重要因素。而很多問(wèn)題也就由此而來(lái)。2005年河北省定州市曾發(fā)生震驚全國(guó)的襲擊村民事件，本來(lái)，只要信息是透明的，村民對(duì)征地補(bǔ)償款總額存在的誤解問(wèn)題并不難解決。村民也要求公開(kāi)征地補(bǔ)償方案及合同，但卻沒(méi)有得到政府的回應(yīng)。于是村民們的一個(gè)基本疑問(wèn)就是：“你們占我們的地，到底給我們村多少錢(qián)？”雙方的僵持狀態(tài)，就是在這樣的情況下發(fā)生的。因此，信息的過(guò)度保密與權(quán)力運(yùn)作的神秘化，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，在社會(huì)發(fā)生危機(jī)和緊急情況的時(shí)候，這個(gè)問(wèn)題將會(huì)顯得尤為突出。

　　2005年8月，民政部和國(guó)家保密局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料解密的通知》，宣布從該月起，因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料不再作為國(guó)家秘密事項(xiàng)。這是一個(gè)具有重要意義的舉措，一個(gè)走向政府信息公開(kāi)化的具有象征性意義的步驟。隨著《保密法》的修改和《政府信息公開(kāi)條例》的制定，人們也許可以期待，一種不僅僅是在保密制度且也是在權(quán)力運(yùn)作模式上的實(shí)質(zhì)性變化正在發(fā)生。

　　來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)網(wǎng)