國有資本經(jīng)營預算必須關注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，確定經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體目標及要求，積極支持并推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整

　　文宗瑜/文

　　2009年1月5日，國務院國資委新設的收益管理局組建完成。收益管理局的職責包括，組織所監(jiān)管企業(yè)上交國有資本收益工作；承擔擬訂國有資本經(jīng)營預算有關制度工作；承辦國有資本經(jīng)營預決算編制和執(zhí)行有關工作等。

　　就在同一天，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，2009年將深化預算制度改革�！把芯拷�立由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成、有機銜接的國家財政預算體系�！�

　　另一方面，在繼對航空企業(yè)注資之后，對電力企業(yè)的注資也在熱議中。

　　目前看來，國有資本經(jīng)營預算正在穩(wěn)步推進中。不過，為了實現(xiàn)預算中長期目標及宏觀調(diào)控作用，國有資本經(jīng)營預算還應該深化以下改革：著手編制中長期預算，預算收入重點著眼于國有資本變現(xiàn)，支持并推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

　　試行預算穩(wěn)步推進

　　經(jīng)營性國有資產(chǎn)的國有資本經(jīng)營預算，首先從中央政府級次開始試行。2008年是中央本級國有資本經(jīng)營預算實施的第一年。從過去1年實施的過程及結(jié)果看，國有資本經(jīng)營預算不僅穩(wěn)步推進，而且取得了比較好的結(jié)果。

　　首先，國有資本經(jīng)營預算的機構(gòu)已經(jīng)運轉(zhuǎn)并履行職能。從中央本級國有資本經(jīng)營預算的機構(gòu)設置看，財政部及國務院國資委都已明確相應的司處負責國有資本經(jīng)營預算，相應司處的職能也已經(jīng)開始履行。

　　其次，國有資本經(jīng)營預算的制度及具體實施細則已經(jīng)比較完善。財政部及國務院國資委在比較短的時間內(nèi)，完成了國有資本經(jīng)營預算各項管理制度、預算編制辦法和預算收支科目、編制國有資本經(jīng)營預算草案的方法、預算編制與決算匯總流程、國有資本經(jīng)營收益收取辦法等制度及實施細則的制定。從2008年中央本級國有資本經(jīng)營預算的實施過程及結(jié)果看，財政部及國務院國資委是在按制度規(guī)定及實施細則履行職能。

　　再次，國有資本經(jīng)營預算已經(jīng)在政府宏觀調(diào)控方面發(fā)揮作用。2008年，在經(jīng)濟周期規(guī)律作用下，加上全球金融危機的影響，一些周期性特征強的中央大型國企出現(xiàn)了利潤下降及資金流動性困難。2008年年末及2009年年初，財政部及國務院國資委已著手為部分中央大型國企（如航空公司、電力公司類企業(yè)）注資。為國有企業(yè)注資的資金來源，是國有資本收益的一部分。國有資本經(jīng)營預算收益來自國有企業(yè)，一部分又用于國有企業(yè)。通過國有資本經(jīng)營預算支出為部分國有企業(yè)注資，可以支持這些國有企業(yè)盡快走出困境。

　　中央本級國有資本經(jīng)營預算第一年的實施，驗證了國有資本經(jīng)營預算政策的合理性及積極作用。但是，國有資本經(jīng)營預算畢竟剛剛起步，還面臨許多問題及困難。這些問題及困難的解決，必須依賴于改革的進一步深化。

　　應著手中長期預算編制

　　目前試行的國有資本經(jīng)營預算，基本上是屬于短期的年度預算。國有資本收益是依照國企及國有控股集團上一年實現(xiàn)的利潤按比例征收，例如2008年國有資本經(jīng)營預算收入是收取2007年實現(xiàn)的國有資本收益。短期的年度預算及上一年實現(xiàn)國有資本收益的收取，決定了國有資本經(jīng)營預算支出只能按照當年預算收入規(guī)模安排，不允許列赤字。

　　短期的年度預算及以收定支的預算原則，保證了國有資本經(jīng)營預算的穩(wěn)健。但是，它不利于國有資本經(jīng)營預算發(fā)揮更大的宏觀調(diào)控作用。無論是市場經(jīng)濟發(fā)達國家，還是作為由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到市場經(jīng)濟的中國，其共同性就是政府宏觀調(diào)控。中國的改革模式及發(fā)展路徑，決定了中國比歐美國家的宏觀調(diào)控手段更多更靈活，其中中國獨有的一種宏觀調(diào)控衍生手段，就是國有資本經(jīng)營預算。

　　國有資本經(jīng)營預算充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，需要滿足兩個條件：一是對國有企業(yè)及國有經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟運行的預測判斷；二是用于宏觀調(diào)控的國有資本經(jīng)營預算數(shù)額比較大。著手編制國有資本經(jīng)營的中長期預算，就是為了創(chuàng)造并滿足這兩個條件。

　　預算收入應重點著眼于國資變現(xiàn)

　　從2008年中央本級國有資本收益的收取額來看，無論是相對于中央政府級次經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)額而言，還是相對于央企2007年實現(xiàn)的利潤總額而言，都顯得很少。這意味著可用作國有資本經(jīng)營預算支出的數(shù)額極其有限。

　　就央企而言，2007年是1978年改革開放以來央企實現(xiàn)利潤額最大的一年，2008年央企實現(xiàn)的利潤額比2007年下降了30%左右。從經(jīng)濟周期規(guī)律發(fā)揮作用及金融危機的影響看，2009年央企實現(xiàn)的利潤可能比2008年還要下降。如果2009年、2010年及以后的國有資本經(jīng)營預算收入，仍主要通過按國有企業(yè)、國有控股集團所實現(xiàn)利潤的一定比例收取國有資本收益，那么，國有資本經(jīng)營預算收入仍然增長緩慢甚至會下降。

　　在目前經(jīng)營性國有資產(chǎn)數(shù)額比較大的條件下，不僅僅是要推動國有資產(chǎn)資本化，更重要的是要依托國有資產(chǎn)資本化進行部分國有資本變現(xiàn)。只有實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算收入的穩(wěn)定增長，才能保證國有資本經(jīng)營預算作用的充分發(fā)揮。

　　因此，國有資本經(jīng)營預算收入應重點著眼于國有資本變現(xiàn)。通過充分競爭領域的部分國有資本變現(xiàn)，實現(xiàn)部分國有資本的退出，保證國有資本經(jīng)營預算收入的穩(wěn)定增長。

　　應支持并推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　面對經(jīng)濟形勢變化及微觀經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的困難，中央國務院及時確定了“保增長擴內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)”宏觀調(diào)控目標及要求。政府宏觀調(diào)控中的“調(diào)結(jié)構(gòu)”，可以理解為產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級。但是，無論是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級，都離不開經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策支持。

　　國有資本在某些領域尤其是一些充分競爭性領域的過大及戰(zhàn)線拉得過長，不僅不利于國民經(jīng)濟效率及全社會資源配置效率的提高，而且有可能導致國有資本的巨大損失。

　　在中國經(jīng)濟高速增長階段，國有企業(yè)及國有經(jīng)濟的許多問題被國企實現(xiàn)利潤的大幅增長所掩蓋，隨著中國經(jīng)濟增長緩慢尤其進入經(jīng)濟低迷階段，所掩蓋的問題會充分暴露出來。這些問題的解決必須與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。在國有企業(yè)尤其是央企做大做強的大背景下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整不會自動進行，需要政府通過宏觀調(diào)控力量進行推動。

　　因此，國有資本經(jīng)營預算必須關注經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，確定經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體目標及要求，積極支持并推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在國有資本經(jīng)營預算推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的手段上，應該通過國有資本收益收取比例及國有資本占用費發(fā)揮作用。對于一些國有資本要退出領域的國有企業(yè)，要提高國有資本收益征收的比例，如果國有企業(yè)虧損，可以征收國有資本占用費。通過這種倒逼措施，推動并加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　作者系財政部財政科學研究所博士生導師

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