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深化國(guó)有企業(yè)改革，依然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重頭戲。跟以往的實(shí)踐相比較，國(guó)企改革的方向和原則沒有改變，但國(guó)企改革的重點(diǎn)正悄然發(fā)生變化。作為全國(guó)國(guó)企改革的風(fēng)向標(biāo)，國(guó)家國(guó)資委及其監(jiān)管的中央企業(yè)，最近在做些什么呢？
2005年10月，寶鋼集團(tuán)有限公司董事會(huì)成立，在9位董事會(huì)成員中，有5位是外部董事，數(shù)量超過了半數(shù)。國(guó)資委主任李榮融評(píng)價(jià)說：“這是國(guó)資委成立以來最大的新聞，意義非
同尋常”。以此為起點(diǎn)，國(guó)資委已完成7家中央企業(yè)完善董事會(huì)的試點(diǎn)工作。其實(shí)，早在2003年5月，“積極開展外派董事和獨(dú)立董事制度”，就被列入國(guó)資委“今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)”。2004年6月，國(guó)資委將《中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》下發(fā)到寶鋼、神華、誠(chéng)通等集團(tuán)公司，正式啟動(dòng)了這項(xiàng)“關(guān)系國(guó)資委生死存亡的大事”。
國(guó)資委定位：是不是不清晰？
國(guó)資委誕生至今，陸續(xù)對(duì)中央企業(yè)做了不少改革。其中，業(yè)績(jī)考核辦法推行得比較順利，考核結(jié)果基本拉開了差距；高管招聘面向全球人力資源市場(chǎng)，為央企涂抹上幾分“職業(yè)經(jīng)理人”的色彩；在有關(guān)政策的推動(dòng)和引導(dǎo)下，央企之間的整合重組取得一定成績(jī)；通過與財(cái)政部等部委溝通協(xié)調(diào)，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度也在平穩(wěn)推進(jìn)。這些操作性的改革舉措，雖為今后的深化改革打下了基礎(chǔ)，卻遠(yuǎn)未觸動(dòng)實(shí)質(zhì)性的問題。國(guó)資委的角色到底如何定位？出資人、國(guó)資委、央企之間的關(guān)系究竟如何界定？政企、資企怎樣才能真正分開？
在國(guó)資委成立前的一段時(shí)間，中央企業(yè)處于多頭管理卻近乎無人管理的狀態(tài)，既沒了行政性的“婆婆”，也缺了產(chǎn)權(quán)上的“老板”。中央企業(yè)特別是壟斷性的石油電力等企業(yè)，沿襲著國(guó)家資源配置方面的種種特權(quán)，國(guó)家卻連最基本的收益權(quán)也沒行使。大多數(shù)企業(yè)特立獨(dú)行，“一把手”(董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理)權(quán)力巨大，若碰上膽大妄為的梟雄，就極有可能把企業(yè)變成內(nèi)部人控制的利益集團(tuán)，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離其產(chǎn)權(quán)屬性應(yīng)追求的目標(biāo)。最近爆出的三九企業(yè)集團(tuán)和中國(guó)華源集團(tuán)等事件，顯然不能簡(jiǎn)單歸因于趙新先們的不良動(dòng)機(jī)。“管人、管事、管資產(chǎn)”的國(guó)資委的出現(xiàn)，就是要解決央企“一人負(fù)責(zé)制”的格局，遏制其“異化”態(tài)勢(shì)，推動(dòng)央企健康持續(xù)發(fā)展。道理很明白，如何付諸實(shí)踐呢？
在前期的實(shí)踐中，連國(guó)資委自己也發(fā)現(xiàn)，大的方向雖沒走錯(cuò)，但由于自身定位不很清晰，總還是沒走上“大道”。作為國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)(非金融類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn))的出資人代表，國(guó)資委最核心的使命，就是監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)股東的投資回報(bào)。從這個(gè)意義上講，國(guó)資委的主要角色應(yīng)該是“大股東會(huì)”。一方面，這個(gè)“大股東會(huì)”是個(gè)虛擬的出資人概念，因?yàn)閲?guó)資委并非一家超級(jí)大集團(tuán)公司，而是直屬國(guó)務(wù)院的非政府序列的特設(shè)機(jī)構(gòu)。另一方面，這個(gè)“大股東會(huì)”又具有實(shí)體的屬性，事實(shí)上代表國(guó)家(國(guó)務(wù)院)扮演169家央企“小股東會(huì)”角色。有人會(huì)問，可不可以定位得單純一點(diǎn)？
如果將國(guó)資委定位為單純的出資人，直接持有中央企業(yè)的股份，其自身就要建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)約束機(jī)制，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表，強(qiáng)化國(guó)有資本收益權(quán)和處置權(quán)，實(shí)施國(guó)有資本增量投入和存量重組。這種定位看似很清晰，當(dāng)面對(duì)的是10萬億國(guó)有資產(chǎn)，以及169家各行各業(yè)大大小小的央企時(shí)，由一個(gè)“大出資人”實(shí)體來統(tǒng)一操作，其本身就不具備操作性。國(guó)資委定位問題的根本解決，一是當(dāng)前模式在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善，二是放在國(guó)家大國(guó)有資產(chǎn)(資本)管理的范疇來思考。起草中的《國(guó)資法》的出臺(tái)，將給目前國(guó)資委的重新定位，提供更準(zhǔn)確的坐標(biāo)系和歸宿。
如果將國(guó)資委定位為單純的監(jiān)管人，類似于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的角色，那就必須退出出資人的資格，否則又回到了政企不分、裁判員與運(yùn)動(dòng)員不分的老路上。問題是，國(guó)資委退出，出資人誰來做？縱向上顯然找不著出路，國(guó)資委的成立就是因?yàn)闆]有合適的出資人。橫向來看，金融類資產(chǎn)的出資人和監(jiān)管人的職能分得一清二楚，國(guó)家外匯注資的中央?yún)R金公司是出資人，銀監(jiān)會(huì)則是肩負(fù)公共管理職責(zé)的監(jiān)管人。眼下國(guó)有券商的改造，用的也是類似的套路。金融證券行業(yè)的特殊性，使得出資人和監(jiān)管人的獨(dú)立性，具有某種特殊的意義；而國(guó)資委旗下央企所處之行業(yè)，不需要特別的監(jiān)管。單純監(jiān)管人的路子，講不通也走不通。
如此看來，當(dāng)下的國(guó)資委是一個(gè)過渡性角色，具有很強(qiáng)的階段性特征。從某種角度來看，國(guó)資委很像國(guó)家探索國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的一個(gè)項(xiàng)目部。中國(guó)改革的實(shí)踐一再證明，重要的是把握過渡階段的指向，而不是追求現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的精準(zhǔn)和完美。拿西方的“先進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)來一一比照，易犯邯鄲學(xué)步或刻舟求劍的毛病。堅(jiān)持正確的指導(dǎo)原則，對(duì)準(zhǔn)既定的前進(jìn)方向，在實(shí)踐中解決瓶頸問題，從模糊和混沌中走向清晰和光明，這應(yīng)該成為國(guó)資委定位的認(rèn)識(shí)論。先有這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，再來回答那些技術(shù)性的問題：國(guó)資委應(yīng)該是兩層還是三層構(gòu)架？國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司應(yīng)該是新建還是改建？如何整合重組現(xiàn)有的中央企業(yè)？如何享有國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)？
央企董事會(huì)：國(guó)資委對(duì)路了！
國(guó)資委背負(fù)著深化中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略使命，其根本方向，就是通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整國(guó)有資本布局、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本投資回報(bào)，進(jìn)而支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)又快又好地發(fā)展。為此，國(guó)資委一切工作的指導(dǎo)原則，就是“市場(chǎng)化”。這個(gè)市場(chǎng)化，既要有全球化的背景和國(guó)際化的視野，也要結(jié)合中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)。由此分析，國(guó)資委現(xiàn)階段的重點(diǎn)目標(biāo)，首先是真正實(shí)現(xiàn)“政企分開”，其次是真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。只有做到了這兩點(diǎn)，資本運(yùn)作和企業(yè)運(yùn)營(yíng)才會(huì)有市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，央企才能朝向“最終形成30-50家具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大集團(tuán)”的目標(biāo)，邁出扎扎實(shí)實(shí)的步伐。
從實(shí)踐出發(fā)，建立規(guī)范的央企董事會(huì)，的確是國(guó)資委推動(dòng)國(guó)企改革的最好的突破口。所謂“規(guī)范的央企董事會(huì)”，就是把以前主要按《企業(yè)法》注冊(cè)的中央企業(yè)，改造為按《公司法》注冊(cè)的國(guó)有獨(dú)資公司，然后建立由國(guó)資委委派的外部董事和內(nèi)部董事組成的董事會(huì)，逐步形成出資人、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的機(jī)制。央企董事會(huì)一經(jīng)成立，國(guó)資委就可以把“大股東會(huì)”的部分職權(quán)——選擇經(jīng)理人員、考核經(jīng)理人員、決定經(jīng)理人員薪酬、重大投融資決策權(quán)等——授予董事會(huì)。2006年1月1日施行的《公司法》中的有關(guān)條款，提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。
董事會(huì)成立的目的，不是為了“解放”國(guó)資委，而是為了實(shí)現(xiàn)“政企分開”、“決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離”的目標(biāo)。有了董事會(huì)，央企和政府(包括國(guó)資委)之間直接的行政性紐帶，基本上被董事會(huì)切斷了(除董事任免仍有干部任免嫌疑外)。同時(shí)，外部董事比例過半、董事長(zhǎng)與總經(jīng)理分立的治理結(jié)構(gòu)，將央企決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)有序分離，權(quán)力不再高度集中，“一言堂”、“一人獨(dú)大”很難再現(xiàn)。這既確保了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又規(guī)避了產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”的風(fēng)險(xiǎn)。雖然董事會(huì)運(yùn)作會(huì)增加一定的成本，也可能犧牲一定的效率，但在今后一個(gè)時(shí)期，公司治理不完善所潛伏的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，仍是大多數(shù)央企的主要矛盾。
董事會(huì)成立的目的，也不是為了給國(guó)資委定位，而是為了更好地履行國(guó)資委的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國(guó)資委的工作目標(biāo)。目前，國(guó)資委已把196家央企整合為169家，但離整合到位(30-50家)還差距甚遠(yuǎn)。“如果前50戶留住了，發(fā)展好了，其他企業(yè)的進(jìn)和退，實(shí)際上對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)來講，對(duì)整個(gè)國(guó)家來講，都不會(huì)在影響力、控制力和帶動(dòng)力上產(chǎn)生什么影響。”國(guó)資委在央企布局上早就有了藍(lán)圖，關(guān)鍵在于，需要若干個(gè)市場(chǎng)化的營(yíng)運(yùn)主體和操作平臺(tái)。否則，國(guó)資委要么忙不過來，要么忙的不是地方。2005年，國(guó)資委已將中國(guó)誠(chéng)通集團(tuán)和國(guó)家投資公司指定為試點(diǎn)單位，負(fù)責(zé)部分國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理和不良資產(chǎn)的處置。
無論哪家央企承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司(營(yíng)運(yùn)主體)的角色，其自身都必須具備完善的公司治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，而公司治理的核心是董事會(huì)。國(guó)資委把部分出資人職權(quán)，授予營(yíng)運(yùn)主體的董事會(huì)，由董事會(huì)按市場(chǎng)方式來運(yùn)作企業(yè)；出資人的意志和意圖，由董事長(zhǎng)和董事來代表，由董事會(huì)的決策來體現(xiàn)。至于對(duì)所投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，則完全由作為營(yíng)運(yùn)主體的國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有控股公司來承擔(dān)。通過營(yíng)運(yùn)主體董事會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步搭建“國(guó)資委、國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體及國(guó)家投資企業(yè)”三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管框架，逐步構(gòu)建“國(guó)家統(tǒng)一所有，分別行使產(chǎn)權(quán)，專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，授權(quán)委托營(yíng)運(yùn)”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。
由此就不難理解，李榮融主任為何如此高看董事會(huì)試點(diǎn)工作，他甚至語重心長(zhǎng)地說：“在我心里，國(guó)有企業(yè)改革的寶就押在這個(gè)上面。”看似操作層面的普通舉措，背后卻支撐著國(guó)資委孜孜以求的改革目標(biāo)，而且是當(dāng)前時(shí)期最切實(shí)可行的突破口。也有不少人認(rèn)為，國(guó)資委此舉避重就輕，企圖以公司治理繞開產(chǎn)權(quán)改革。其實(shí)兩者并不矛盾，不過是順序上有所不同，而國(guó)資委的選擇應(yīng)該更具可行性。先建立國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)，再由董事會(huì)做出產(chǎn)權(quán)多元化和股份制改革的決策，這比起國(guó)資委的自上而下與親歷親為，豈不更符合市場(chǎng)化的原則和規(guī)則？何況，建立和建設(shè)董事會(huì)，是一項(xiàng)既無法繞開又無比艱巨的任務(wù)。
董事會(huì)運(yùn)作：探索中國(guó)道路
央企董事會(huì)借鑒了國(guó)外公司治理的經(jīng)驗(yàn)，也結(jié)合了中國(guó)國(guó)企的特點(diǎn)。在這種頗有新意的董事會(huì)模式中，國(guó)資委與董事會(huì)、國(guó)資委與外部董事、外部董事與內(nèi)部董事這三類關(guān)系如何界定，各自的權(quán)責(zé)如何圈定，是很令人頭疼的事。為此，國(guó)資委放緩試點(diǎn)進(jìn)度，著力研究制定配套政策和文件。另一個(gè)問題也費(fèi)人心思，能勝任外部董事的人才稀缺，一時(shí)找不到合格又合適的人選。不過，央企現(xiàn)職或退休高管、跨國(guó)公司高管、行業(yè)專家、中介專家、經(jīng)濟(jì)或管理學(xué)家、上市公司獨(dú)立董事，這都是現(xiàn)成的備選渠道。當(dāng)然，更多的人選將來自于董事會(huì)實(shí)踐的歷練和積累。
有了架構(gòu)和規(guī)則，董事(外部董事)到了位，這只是具備了董事會(huì)運(yùn)作的基本前提。更要緊更困難的在后頭，董事會(huì)一旦流于形式，不僅會(huì)危害一個(gè)企業(yè)，還將延誤國(guó)企改革的進(jìn)程。從操作層面看，董事會(huì)有效運(yùn)作的關(guān)鍵，首先是解決認(rèn)識(shí)問題。這絕不是老生常談。在中國(guó)現(xiàn)階段，大多數(shù)人對(duì)公司治理的認(rèn)識(shí)比較初級(jí)，看不到公司治理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效之間的正相關(guān)關(guān)系，更看不到公司治理之于利益相關(guān)者乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的潛在價(jià)值。而董事會(huì)作為公司治理的核心，其有效運(yùn)作至關(guān)重要。國(guó)資委、外部董事、內(nèi)部董事和經(jīng)理層人員，對(duì)此要有高度的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，搞不得半點(diǎn)的“形式化”。
解決了認(rèn)識(shí)問題，央企董事會(huì)還要做不少支持性基礎(chǔ)性的工作。比如：建立董事會(huì)專門委員會(huì)(包括戰(zhàn)略、薪酬考核、提名、審計(jì)等)及秘書機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)與權(quán)限；擬訂《公司章程》，制訂《董事會(huì)工作條例》，確定董事會(huì)召集、決策等程序；設(shè)置信息溝通的渠道和方式，及時(shí)向董事特別是外部董事傳遞相關(guān)信息；等等。《公司法》及國(guó)資委等部門的政策文件，提供了董事會(huì)基礎(chǔ)工作的藍(lán)本和基準(zhǔn)，央企可根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充和調(diào)整。伴隨治理實(shí)踐的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，國(guó)資委和央企將不斷完善董事會(huì)的基礎(chǔ)工作。
在自身經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，大有必要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際咨詢機(jī)構(gòu)的最新研究表明，董事會(huì)運(yùn)作是否有效，最重要的不在于董事會(huì)結(jié)構(gòu)，而在于董事會(huì)文化。優(yōu)良的董事會(huì)文化的主要特征：互相信任、真誠(chéng)坦率、勇于負(fù)責(zé)，愿意開展自我評(píng)估及改進(jìn)，能提出建設(shè)性質(zhì)疑和否定性意見。對(duì)于央企董事會(huì)來說，當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)深入分析和積極溝通的文化，形成對(duì)事不對(duì)人的質(zhì)疑和辯論氛圍。董事長(zhǎng)應(yīng)擔(dān)起文化建設(shè)的重任，積極鼓勵(lì)開放的討論氛圍，并身體力行；企業(yè)應(yīng)建立高效暢通的信息平臺(tái)，為董事特別是外部董事，提供及時(shí)的真實(shí)的多元的信息。
作為新加坡最大的國(guó)有投資控股公司，淡馬錫確實(shí)有更多可借鑒之處。實(shí)際上，此次國(guó)資委央企董事會(huì)試點(diǎn)工作，從思路、框架到操作，都打上了深深的淡馬錫烙印。30余年來，經(jīng)過淡馬錫的艱苦探索，新加坡政府破解了國(guó)有企業(yè)難于管理和低效運(yùn)行的難題。其核心經(jīng)驗(yàn)在于：董事會(huì)是公司治理的核心，建立高效的董事會(huì)是第一要?jiǎng)?wù)；通過董事會(huì)的建立和運(yùn)作，將政府與企業(yè)之間的邊界成功隔離。也有人質(zhì)疑，新加坡小國(guó)經(jīng)驗(yàn)不足借鑒，淡馬錫模式不能照搬。國(guó)情雖然不同，公司治理的道理是相通的，為什么不可以借鑒？中國(guó)人學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)，又不乏聰明智慧，為什么不可以超越？
借鑒歸借鑒，中國(guó)央企的董事會(huì)總是有點(diǎn)中國(guó)特色。站在國(guó)資委的立場(chǎng)，一是“堅(jiān)持董事會(huì)對(duì)重大問題統(tǒng)一決策、企業(yè)黨組織參與重大問題決策”，實(shí)行黨委成員與內(nèi)部董事“雙向進(jìn)入、交叉任職”。二是重視董事會(huì)與外部的溝通，尤其與國(guó)資委的溝通，以獲得指導(dǎo)和支持；還要加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的溝通，特別是正式會(huì)議之外的溝通。三是所有董事要堅(jiān)定改革決心，堅(jiān)持實(shí)事求是，妥善處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。四是外部董事應(yīng)利用自身比較超脫的特點(diǎn)，客觀妥當(dāng)?shù)靥幚沓鲑Y人、企業(yè)、經(jīng)理層、職工等各方面的利益關(guān)系。五是起用優(yōu)秀的央企退休高管，出任央企外部董事，發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。
既然是新一輪改革的突破口，就必然面對(duì)重重困難，遭遇諸多問題。國(guó)資委通過試點(diǎn)探索、政策配套再全面推廣的策略，無疑是積極而審慎的。在試點(diǎn)過程中，國(guó)資委與央企董事會(huì)、內(nèi)外部董事與經(jīng)理層，各類角色和關(guān)系，都將在實(shí)踐中不斷碰撞、磨合和調(diào)整，逐步找到合適的角色、認(rèn)知與感覺。
盡管中央和地方、地方和地方的情況不盡相同，焦點(diǎn)問題和主要矛盾也不盡相同，但改革的原則和方向具有高度的共性。因此，央企董事會(huì)的“國(guó)家級(jí)”經(jīng)驗(yàn)，一定會(huì)對(duì)“本地化”實(shí)踐有所貢獻(xiàn)。這跟學(xué)習(xí)借鑒淡馬錫經(jīng)驗(yàn)的道理，如出一轍。
稿件來源：佐佑顧問
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