2004年至今，對央企董事會制度的研究和試點工作已進行了三個年頭，在國資委的大力推行和各試點企業努力配合下，央企董事會制度已漸成氣候。在央企董事會制度漸見成效的時候，我們再回頭來看，會有更多的思考，同時也會引起更多的共識

　　文/彭金濤

　　國資委于2004年6月頒布《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見(試行)》，在此之后，寶鋼、神華等企業開始董事會試點工作。2004年至今，對央企董事會制度的研究和試點工作已進行了三個年頭，在國資委的大力推行和各試點企業努力配合下，央企董事會制度已漸成氣候。在央企董事會制度漸見成效的時候，我們再回頭來看，會有更多的思考，同時也會引起更多的共識。

　　央企董事會與國企市場化迷局

　　國有企業，這個新中國誕生以來經歷幾代勞動者辛勞積累的財富實體，從上世紀80年代開始，在國企改制的呼聲中被搬上手術臺，膽大的實習生們由此開始對國企進行了二十余年的大手術。在這當中，全國人民是國企“消極”的所有者，不可能對國企負責，在政府監管同時缺位的情況下，國企的命運便如急流中飄蕩的一葉扁舟，誰也把持不住方向。整個90年代，國企亂局達到了頂峰，人們在呼喚改制的同時擯棄著曾經的一切規則，以市場化的名義瘋狂地攫取巨量的國帑民財，以至于至今人們仍然談改制、談市場則色變。

　　從國企走向改革之路開始，給企業放權讓利、做到政企分開、破除壟斷、讓企業參與市場競爭、建立現代企業制度等等便一直是主流論調。對于國企市場化，社科院經濟研究所研究員左大培表示:所謂國有企業市場化，本身就是一個糊涂的概念，什么叫市場化？市場無非兩個層面，如果從產品這個層面來說，幾乎沒有哪個國企不在市場里面，當然有的市場可能比較壟斷，別的企業不讓進來，但是畢竟也是市場;另一個層面的市場化，是所謂的投資主體多元化，就是引進私人股東，就是私有化。

　　曾經對于國企產權改革的爭論在人們心里至今陰影尚存，MBO甚或MBI作為從西方挑選出來的運用于中國國企改革的理論工具，為眾多學者所不恥。董事會制度這一象征著資本運營的游戲規則在國企中推廣，其目的及由此可能產生的結果依然令人心生疑惑。中央民族大學教授張宏良對記者表示了擔憂:對于國企問題，西方的那些微觀管理方法是和西方整個大的社會制度相適應的，而中國的國有企業已經完成了其性質的歷史性的變化，原來國家所有的企業是生產型集團，是為社會創造財富的，而現在是寄生型集團，是從社會瓜分財富的;現在的國企在依靠壟斷來獲取利潤的同時也已經不存在以往所說的發展緩慢、效率底下、人浮于事的情況。張宏良表示，今天搞董事會的目的是把好國家財富的關，不讓國家財富流入個人的腰包，而要達到這樣的目的，僅僅依靠來自于官僚集團的監督是不夠的。

　　專家呼吁政府對國企加強監管，進行有效監管，同時國企走到今天，要做的也不可能是從頭再來。央企董事會制度試點，作為國資委成立以來首次大力推行的法寶，其意義究竟有多大？2005年10月起，國資委正式啟動央企董事會試點工作，在寶鋼集團董事會試點會議上李榮融當時對央企董事會制度的評價是:“這是國資委成立以來最大的新聞，意義非同一般。以前國有企業改革多數是方法上的改進，這次是從體制、制度上的改革。”

　　應該明確的是，姑不論已有事實的合理性，央企董事會制度是和國企市場化相關聯的。財政部經濟科學研究所副所長王朝才表示:國企下一步怎么走？市場化是大趨勢，有一部分央企是市場競爭行業，并不需要國家介入保護;有一部分央企承擔著國家的經濟命脈，比如中石油，這種企業國家不僅僅要保護它的經營，更要保證這個產業能夠壯大，即便如此，這樣的企業還是應該有多家公司能夠參與競爭，壟斷是最害人的——而與市場化相聯系的就是公司治理結構的法制化，這其中推行董事會制度是一個大的方向。

　　社科院經濟研究所研究員仲繼銀說，國企改革本身的一個大的戰略的問題要明確，中國這么大一個國家，如果在整個國民經濟中，國企還占相當大的比重，還有相當多的壟斷性行業，不許民營企業進入，沒有可參照性，沒有可競爭性，那即便搞董事會試點，到最后全部推行董事會制度那也是不行的;同時董事會是國企改革體系里的一個關鍵環節，國企搞董事會制度，肯定比以前的辦法要好一些，這是一個實際性的進步。

　　市場化僅僅是手段，“搞活國企”這樣的概念所包含的內容及其實現途徑應當得到明確，達到國有資產保值增值才是最終的目的，央企董事會制度在其中所起的效力便是在國企市場化的過程中實現國企的自我治理。

　　央企董事會與國企管理架構

　　作為全國人民的共有財產，國有企業在過去的五十年里積累了大量的財富，根據國資委發布的一些數據可以看出，如今國有企業本身的經營性資產有近20萬億之多，加上非經營性資產要達到40萬億，達到GDP的兩倍。這樣巨額的財產并不是曾經一些人所說的冰棍，卻一定是某些人眼中的靚女。

　　張宏良對記者說，國企改革應當分兩個層次來考慮，其一是改革的合理性，之后才是在操作層面的考慮。“首先要監督這份資產的運營，確保國有資產必須用在國家的發展和百姓的生活上，而不是被個人所瓜分;其次就是保證這份資產的效益。”

　　作為國有資產的看門人，國資委推行央企董事會制度的初衷應該不外如此。左大培表示，國有企業最基本的問題是監督，推廣央企董事會的目的應首先在于此;然后應該關注國有資產怎樣運營能夠有效率，央企董事會應防止經營者侵占國有資產以及做出不利于國有資產增值的行為;同時國有企業應該考慮社會責任，這些在央企董事會中也應有所體現。

　　目的明確后，在央企董事會的具體制度設置以及具體操作上還存在難題。央企董事會制度為國企市場化和今后的股權多元化把關，作為市場化的管理機制，央企董事會究竟如何在客觀上達到我們預期的美好目標？

　　張宏良表示，要思考如何建設中國特色的央企董事會制度，讓它能夠把好國有資產關，讓國有資產絕對地為全體股東服務，也就是為國家服務，為全體人民服務。

　　王朝才表示，隨著央企改革的進一步深化，其股權結構也會有所變化，原來是國家百分之百持股，現在社會持股占了一定的比例，央企的經營機制、管理機制也在按照市場化的方向來運作，國家要對每一個公司絕對控股也是很困難的，將來好多問題都是要認真考慮的。

　　仲繼銀說，國企僅僅采用董事會制度而不進一步深化改革也不行，好在現在的國企有進一步的打算，很多國企都在準備上市，之后再進一步股權多元化。對于央企董事會，則由國資委以國有資產股東的身份推薦董事，在法理上應該是這樣一個道理。

　　央企董事會在國企今后的股權結構問題上是否需要考慮相應的管理機制，或者在央企董事會具體運作中是否能夠在客觀上形成對國企控股權的保障功能，這樣的問題隨著國企改革的深入，國資委等相關政府部門應有所考慮的。

　　仲繼銀對記者說，處置國有資產的權利實際要在國資委，這和央企董事會沒有關系，至于對股權多元化的恐懼，那是對股權多元化的不理解。

　　對國資委的定位、國有資產的運營以及央企董事會扮演的角色，左大培講述了他多年思考的架構:國資委作為政府部門，其主要職能是監管，國資委不應該決定投資項目，這里面包括即便是很大型的投資項目。這些投資項目的決定權應該屬于國有資產經營公司，就是現在所說的控股公司，像新加坡的淡馬錫在本質上就是這樣的公司;財政部拿出錢來交給國資委監管，國資委向國有資產經營公司注資，但最后注資給誰，還要國資委、財政部、發改委等部委聯合商議，這種大規模的資金注入必須考慮國家的整個發展方向;而對于國有資產經營公司來說，它本身只管資產經營，這些國有資產經營公司下面會有很多企業，由它來決定再向哪些企業投資，為了提高國有資產經營公司的決策科學性，應該設立董事會。

　　左大培表示:“這樣的體制使得各個層次都各有各的職能，國資委屬于監管層，然后是資本運營機構起股東作用，只不過這個股東和私人股東不一樣，最終還是要國資委做監管。下面就是企業，企業的重大投資決策很好解決，企業本身可以有董事會，這個董事會的構成也比較容易，因為它背后都是股東。最重要的問題是資本運營機構，它的重大投資決策由董事會商定，這樣即使將來上市了，資本運營機構應該是完全能夠掌握這批國有資金的。”

　　明確了國企改革的方向，需要討論的就是一些細致化的問題了。國資委開展建立和完善董事會的試點工作，“要將國資委對國有獨資公司履行出資人的重點放在董事會和監事會的管理上”，是一場深刻的體制變革，如果能夠完善體制，大力實施，十幾年后我們將會看到它的影響力。

　　曾經我們選擇以完善監事會制度作為突破口，加強監督制度，并取得了一定的實效。現在，選擇董事會制度作為突破口，推進國有獨資公司的公司治理改革，其方向無疑是正確的。但基于以往國企改革的經驗教訓，央企董事會自身體制的是否健全關系到能否對國資流失進行有效控制和能否讓國資穩定增值。

　　曲折的央企董事會之路

　　近幾年來，國有獨資公司(包括部分國有獨資企業)成立董事會，曾經歷過一個從無到有而后又被要求撤銷的曲折過程。開始是因為國有企業改建成為公司，依照《公司法》的規定，必須建立董事會。但是這些董事會基本上是由原來的經理人員組成，董事會成員與經理人員基本重合，仍然由原來干部管理部門任免，不管董事長兼任總經理與否，事實上實行的是“一把手負責制”。而董事長不兼任總經理的情況下，還可能出現“將相不和”，公司內部相互摯肘、扯皮。這種無效的董事會最終被撤銷了事在意料之中，事實是一些國有獨資公司的董事會按有關部門要求被撤銷，只有少數企業董事會延續了下來。

　　在開展董事會試點工作之前，存在著幾種不同的狀況:(1)少數企業仍然保留董事會或者保留了幾名董事(部分董事離任或退休后未加以增補)。如上海寶鋼集團公司、中國醫藥集團總公司等10多戶均是這樣的情況;(2)有的公司沒有董事會、董事，如中國有色礦業集團有限公司、中國經濟技術投資擔保有限公司;(3)有的公司只有董事長，沒有別的董事，如廣東核電集團有限公司;(4)有的公司董事會是一個咨詢機構，議事不定事，一年開一次會，一次會開一個多小時即告完成;(5)有的具備董事會組織結構，但與公司經理層人員基本重合，如中國通用技術集團控股有限公司，6名董事均為公司內部人，除2人外(董事長和黨組成員兼紀檢組長)，其他均為公司總經理或副總經理。在實務中，董事會與經理層開會基本上由同樣人員參加，董事長具有高于一般董事的地位，實際上是“一把手負責制”，不存在分權與制衡。

　　北京政法大學教授梅慎實表示，在規范的公司治理結構里，董事會是關鍵，一個公司的治理是否有效，董事會處于至關重要的地位;現在央企董事會面臨的問題是它沒有辦法真正地發揮作用，這種情況下來設置這樣的制度，有個很致命的弱點，就是政府董事會管不了經理層。

　　事實上，近十幾年來，國有企業改革都是以不改變政府對企業負責人管理體制為隱含前提下進行的。政府直接對國有企業負責人進行任免，與此同時，政府還控制了企業經營者的考核、晉升，企業經理仍然享受行政級別待遇。在國有獨資或國家絕對控股的公司中，高級管理人員是由政府部門直接任命的，并且在很多情況下，黨的組織系統對公司高級管理人員的產生具有決定性的影響。在試點工作展開之前，企業經營者通過“組織任命”獲得現任職位的最多，歷年排在第一位。

　　顯而易見的問題是，政府對企業領導人員的直接控制在客觀上造成了公司董事會對經營者的約束不力。由于總經理及其經營班子不是由董事會聘任，董事會就很難有獨立的受托責任，董事會對經營層的考核、監督與激勵也將會弱化，從而反過來架空董事會，最終造成董事會不能對國資委負責。

　　在國資委正在推行的董事會試點工作中，已經成立董事會的十七家國有獨資公司都在其公司章程中規定了“董事會聘任和解聘總經理”的內容，這與試點以前國有獨資公司章程不寫這一項相比較是一個進步。

　　但同時要看到，已經試行的央企董事會制度距離規范和有效的目標仍舊很遠。梅慎實對記者說，央企董事會決定任免高級管理人員的規定必須得到執行，同時，應當廢止國資委有權“向國有獨資公司提出其總經理、副總經理、總會計師等任免建議”，明確由董事會提名委員會提名，董事會會議決議通過后聘任和解聘的程序，這一點不是理論探討問題，而是實際操作問題，是國有獨資公司董事會制度規范有效運作的要害所在，也是檢驗管理層推動體制改革的決心和能力的標準。

　　建立規范有效的央企董事會

　　當我們的國有企業逐步走向市場的時候，無論是在國內市場還是國際市場，都需要國企本身具備足夠的自控和應變機制。樂觀的說法，短期來看，國企問題是比較容易解決的，其所處的行業多數為壟斷行業，但長期來看，國企必須學會競爭，練好內功。王朝才對記者說，有的央企，比如石油公司，在國內或許不需要競爭，但是在國際上是要競爭的，企業內功學不好，比如中航油(新加坡)的案例，一下子損失那么多是不行的。

　　左大培表示，在使用大量國有資產情況下，一個領導者獨裁，一定不是好方法，有大量經驗教訓，不管這個人多有能力，一個人考慮問題總有缺陷,即便是要一心一意為國有資產增值考慮，但智者千慮總有一失,有央企董事會，大家可以互相討論，避免心血來潮帶來的錯誤決策，但是問題是要很謹慎地設計董事會制度。

　　梅慎實表示，對建立央企董事會的必要性應該有所認識，而試點能否取得成效，關鍵在于在中國現實條件下，國有獨資公司如何構建公司治理結構，如何設計董事會及相關制度。

　　投資銀行家韓方明說，建立央企董事會制度要注意三個方面問題，一是要進行觀念變革，突破思維慣性，從現代企業制度的視角來考量國企的存在形態，建立新的國企觀念;二是關注董事的素質和能力，國企管理者的原有角色是“政府官員”或“企業經營者”，董事是一個新的角色，既要從原有國企領導人中選拔和培訓，也要突破視野，在國企之外尋找和物色;三是董事會制度的整體性，董事會是核心，要發揮有效的作用，必須考慮到董事會與經營層的關系，考慮到國有資產的管理體制，考慮到整個國有經濟體系。

　　健全央企董事會制度，在學理上，作為公司的法定必設機關，董事會具有相對獨立的法律地位，董事會的職權源于法律規定而不是股東會授權，對于法律規定的董事會職權，股東不得予以限制和剝奪。但目前為止我國《公司法》并沒有明確未能列舉窮盡的“剩余權利”分配規則。目前大多數國家的公司立法已經實行“董事會中心主義”，將原來由股東會享有的業務管理和經營決策權移交給董事會，以保證董事會作為經營決策機關的獨立性，央企董事會有必要時應該建立“董事會中心主義”。

　　我國《公司法》關于董事會職權的規定還不夠充分，股東會仍然擁有較廣泛的權利。2004年國資委的《關于中央企業建立和完善董事會試點工作的通知》涉及的這方面內容是:在試點工作的基本思路中“將忠實代表所有者利益、對出資人負責、增強公司市場競爭力作為董事會建設的根本宗旨”，明確董事會的主要職責是“以發展戰略、重大投融資、內部改革決策和選聘、評價、考核、獎懲總經理為重點，以建立董事會專門委員會、完善董事會運作制度為支撐，確保董事會對公司進行有效的戰略控制和監督”，從而實現“將國資委對國有獨資公司履行出資人職責的重點放在對董事會和監事會的管理，既實現出資人職責到位，又確保企業依法享有經營自主權”。

　　梅慎實表示，根據《公司法》和國資委《關于國有獨資公司董事會建設的指導意見》，國有獨資公司董事會的監督職權有了適當的增補，如監督戰略實施、經營目標完成情況、決定公司的風險管理體系并對實施進行監控。

　　相對于一般公司，國有獨資公司董事會擁有更廣泛的權利，具有較強的權威性。可以認為，國有獨資公司治理結構的這種設計體現了“董事會中心主義”，但其中一些規定的職權仍然不能真正履行。最突出的是，董事會不能真正行使對經理人員的選聘和解聘的權利和任免建議。首先“建議權”的性質不明確，不符合《公司法》關于公司董事會與經理之間分權制衡的基本原則，也不符合國有獨資公司董事會必須具有可問責性的改革目標的要求。

　　同時需要明確的是，政企分開的實質是要求政府作為國有企業所有者的權能與社會公共管理的權能分開，從實踐看，這一問題與政府機構設置和職能配置直接相關，更重要的是通過設計一套可行的制度規范，以便國有資產監督管理機構作為國家所有者代表，能夠積極行使股東權利，同時又避免不適當地干預公司的經營管理活動，這是總結中國國有企業改革的經驗教訓所得出的一條重要結論。央企董事會試點，在于探索這種可行的制度規范。

　　張宏良對記者表示說，規范央企董事會制度，還應注重引進兩方面的約束機制，一是社會民主約束機制，一是內部職工民主約束機制;另外要借鑒西方國家的雙層