吳智銳

　　A公司是地處我國中部某省地級(jí)市的一家以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)為主業(yè)的城投公司，但與一般城投企業(yè)具有顯著的差異：一般城投企業(yè)都是以純國資的形式出現(xiàn)，而A公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)是多元化的，是由政府和兩個(gè)民營法人共同出資組建的，其中政府占40%股份，具有相對(duì)控制權(quán)，兩個(gè)民營法人分別占35%和25%的股份。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革在不斷深化的背景下，這一多元股權(quán)結(jié)構(gòu)安排，一度被該市主要官員譽(yù)為是城市投融資體制的一大創(chuàng)新，希求A公司通過市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來解決城市建設(shè)資金的巨大缺口。因此， A公司在實(shí)現(xiàn)該市城市發(fā)展規(guī)劃方面被寄托了太多的厚望。

　　但是，令A(yù)公司三方股東始料未及的是，兩年多的運(yùn)行，充分暴露出過去被視為城市投融資體制創(chuàng)新的股權(quán)多元化模式，給A公司做大做強(qiáng)帶來先天性、基礎(chǔ)性障礙。A公司不僅沒有解決市政建設(shè)的資金問題，而且自身經(jīng)營決策、業(yè)務(wù)開展也出現(xiàn)問題。兩年多的時(shí)間，A公司更換了兩任董事長。由于無法突破國家現(xiàn)行

　　產(chǎn)生這一結(jié)果的根源是，三方股東以看待一般行業(yè)的眼光來看市政行業(yè)，看到的是市場(chǎng)化運(yùn)作對(duì)于企業(yè)運(yùn)作效率的提高作用，而沒有看到市政基礎(chǔ)設(shè)施的形態(tài)和資金投入構(gòu)成。

　　以產(chǎn)生現(xiàn)金流入能力高低作為標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施予以劃分，可將市政基礎(chǔ)設(shè)施分為三大類：非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性。

　　1、非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施

　　非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于純公共物品，如市內(nèi)道路、河堤、降水排放、護(hù)坡、行道樹、綠地、消防及各種防災(zāi)工程等。這些設(shè)施提供的服務(wù)具有以下特征：(1)服務(wù)對(duì)象不具選擇性和排他性，凡在本市內(nèi)通行、工作、生活的人都惠于此類基礎(chǔ)設(shè)施，是為不特定的多數(shù)人服務(wù)的。(2)不可減少性，即不會(huì)因?yàn)槭褂枚�造成總量的減少。(3)不具有個(gè)人消費(fèi)性，僅以公共消費(fèi)的形式出現(xiàn)。因此，非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如同國家防衛(wèi)這一公共消費(fèi)品一樣，難以向社會(huì)某一公眾直接索取費(fèi)用，本身無法產(chǎn)生現(xiàn)金流。

　　2、準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施

　　廢棄物收集、交通設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施，介于公共消費(fèi)與私人消費(fèi)之間，向使用者收費(fèi)僅以彌補(bǔ)一部分工程建設(shè)投入的成本，仍需由財(cái)政補(bǔ)助其他部分。這一類介入非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性之間的城市基礎(chǔ)設(shè)施，由于其較強(qiáng)的外部效應(yīng)或生產(chǎn)設(shè)備的不可分性，具有準(zhǔn)公共物品的特征，政府可提供適當(dāng)補(bǔ)貼。

　　3、可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施如供水、供熱、供電、通訊等具有明顯的私人物品性質(zhì)，對(duì)投資的補(bǔ)償能力比較高，服務(wù)私人占有的排他性強(qiáng)，屬于可經(jīng)營類。可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于私人消費(fèi)，可以向使用者收費(fèi)，通過價(jià)格形式予以補(bǔ)償。因此，這一類城市基礎(chǔ)設(shè)施具有一般商品的屬性，是可以通過市場(chǎng)化運(yùn)作的。

　　用產(chǎn)生現(xiàn)金流能力高低作為標(biāo)準(zhǔn)來分類，以決定城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否通過市場(chǎng)化運(yùn)作來實(shí)施，卻是有失整體來考量城市建設(shè)的大局觀。事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)規(guī)模在擴(kuò)張的城市，其基礎(chǔ)設(shè)施主要投入是在非經(jīng)營性項(xiàng)目上。從全國范圍來看，由于我國目前正處于快速城市化時(shí)期，60%至70%的建設(shè)資金都是投入于非經(jīng)營性項(xiàng)目上。

　　就此而言，城市投融資體制最為核心的功能是如何解決非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施投入資金的來源，因?yàn)閮H以地方財(cái)力是遠(yuǎn)不足以滿足快速城市化的需求。以A公司所在的城市為例，該市GDP為500億元，年地方財(cái)政收入約為25億元，而在未來10年約需要城建資金在180億元至300億元之間，以世界銀行城市建設(shè)投入占GDP3%的標(biāo)準(zhǔn)來看，該市年約需投入城建資金約在15億元。

　　因此，對(duì)于正處于規(guī)模在迅速擴(kuò)張的城市，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制需要以一種全局的視角來看待。

　　作為城投體制的標(biāo)桿，上海城投成立于20世紀(jì)90年代初，是上海城市建設(shè)投融資體制不斷推進(jìn)、深化和完善的產(chǎn)物和見證人。

　　上海的新移民們，或許已習(xí)慣了地鐵的便捷，外灘夜景帶來的視覺愉悅，難以想像90年以前上海的城市特征會(huì)是交通擁擠、環(huán)境污染、住房緊張。上海的巨變應(yīng)當(dāng)歸功于合理的城市建設(shè)投融資體制。

　　如果把一個(gè)城市看作一個(gè)企業(yè)實(shí)體的話，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資與企業(yè)通過借貸進(jìn)行投資的目的和意義是有相通的地方：一是解決投資項(xiàng)目目前的資金缺口；二是項(xiàng)目具有增量收益。從成立至05年底，上海城投資累計(jì)融資1433.90億元投入上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對(duì)于上海GDP貢獻(xiàn)和社會(huì)效益貢獻(xiàn)不是這1400多億可衡量的。

　　作為資金供應(yīng)方的銀行等金融機(jī)構(gòu)在與上海城投合作中，并沒因上海城投的特殊政府背景而改變自身的商業(yè)屬性。收益性和安全性仍是它們需要權(quán)衡的基本因素。資產(chǎn)體量、收益能力或現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債率等，仍是金融機(jī)構(gòu)向上海城投提供資金的評(píng)價(jià)指標(biāo)。上海城投的投融資體制，也是圍繞著這些指標(biāo)和因素在做文章。

　　1、做大上海城投資產(chǎn)體量

　　上海市政府具有膽識(shí)的作法是，將路橋、綠地等由上海城投投資建設(shè)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，列入其資產(chǎn)負(fù)債表，充大其資產(chǎn)總量。上海市政府對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的信貸具有深刻的理解，深知它們對(duì)于資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的看重，創(chuàng)造性地采取了“產(chǎn)權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”、“控制權(quán)”分離的作法，將上海市國資委掌握的700多億元資產(chǎn)的“產(chǎn)權(quán)”和12萬畝土地劃入上海城投。

　　2、建立上海城投的現(xiàn)金流或盈利概念

　　除下屬一些經(jīng)營性的實(shí)業(yè)公司之外，上海城投的現(xiàn)金流主要是來自三個(gè)方面：一是每年定額的城市建設(shè)基金；二是從2002年開始市財(cái)政每年固定的財(cái)政資金注入；三是來自上海市60%的土地批租收益。這些資金為上海城投提供固定的債務(wù)償還資金，更是建立了金融機(jī)構(gòu)對(duì)上海城投償還貸款的信心。

　　3、控制上海城投的資產(chǎn)負(fù)債率

　　與國內(nèi)其他地方城投更為深遠(yuǎn)的作法是，對(duì)上海城投資產(chǎn)負(fù)債率的控制。以60%作為上海城投負(fù)債率的風(fēng)向標(biāo)，一旦超過這一比例上海市政府就應(yīng)注入一定資產(chǎn)來降低其負(fù)債率。這解決了上海城投融資可持續(xù)和經(jīng)營可持續(xù)的問題，與許多地方城投企業(yè)只有2至3年的生命期有著明顯的不同。

　　談到這里，我們似乎看到了我國目前快速城市化進(jìn)程中城市投融資體制的理想模式。但是，如果撇開與本文談?wù)摰摹肮蓹?quán)”問題，一切又將是缺乏根基。在上海市投融資體制中，最具核心與關(guān)鍵的一點(diǎn)是上海市政府對(duì)上海城投無償?shù)馁Y產(chǎn)、資金的注入，只能是以非市場(chǎng)化的方式來補(bǔ)償無法市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目。那么，如果上海城投如非純國有的，上海市政府的行為就難以超越法律對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)的限制，上海市政府又將如何補(bǔ)償上海城投。

　　(作者系北京正略鈞策企業(yè)管理咨詢有限公司顧問）