生態文明體制改革不怕觸及部門利益

　　文/《財經國家周刊》龐清輝 10月05日

　　專訪中財辦副主任楊偉民

　　生態文明體制改革是全面深化改革的應有之義。

　　2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，這是生態文明領域改革的頂層設計。

　　“總體方案的主要內容可以用‘6+6+8’概括，‘6’是6大理念，再加一個‘6’是6個原則，‘8’就是8個支柱，即8個制度。”中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民接受《財經國家周刊》專訪時表示。

　　6大理念是指要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念；發展和保護相統一的理念；綠水青山就是金山銀山的理念；自然價值和自然資本的理念；空間均衡的理念；山水林田湖是一個生命共同體的理念。

　　6個原則是指推進生態文明體制改革要堅持正確方向；堅持自然資源資產的公有性質；堅持城鄉環境治理體系統一；堅持激勵和約束并舉；堅持主動作為和國際合作相結合；堅持鼓勵試點先行和整體協調推進相結合。

　　8個制度是指要建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度；以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系；覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度；反映市場供求和資源稀缺程度，體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度；以改善環境質量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系；更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系；充分反映資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度。

　　總書記強調提高方案質量

　　《財經國家周刊》：這次生態文明體制改革總體方案為什么是由中財辦牽頭制訂，這有什么不同？

　　楊偉民：中央全面深化改革領導小組下設經濟體制和生態文明體制改革專項小組。經濟體制和生態文明體制改革專項小組組長是中央財經領導小組辦公室主任劉鶴，副組長是國家發改委主任徐紹史和環保部前任部長周生賢，由于周生賢部長已于年初調任全國政協，現在正在辦手續，由環保部現任部長陳吉寧接任副組長。為什么由我們牽頭做這件事？本來經濟體制和生態文明體制改革專項小組的主要職責是協調、督促、檢查，但總書記多次強調要提高改革方案的質量，這是一個非常高的要求，也意味著，有些改革方案的質量確實需要進一步提高。

　　怎樣提高改革方案的質量？這次制訂方案由中財辦牽頭，會同中央和國務院相關12個部門組成一個起草組，經過激烈討論、辯論，最終形成共識。生態文明體制改革總體方案的組織架構必定是總體性的框架，需要各個部門共同參與，不像單項改革。

　　這次改革有10個方面的問題整合，可能要觸及某些部門的利益和奶酪。讓這些部門自己給自己動手術，刀很難下去，切下去以后恐怕也不一定能切到位。中財辦作為專項小組牽頭單位，可以協調各個部門之間不同的意見，最后達成共識。該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革，叫維持現狀。另外，現在很多方面，比如污水防治，好幾個部門管，讓誰牽頭都不好辦。按照總書記的要求，我們組成了跨部門小組共同做，有利于提高改革方案的質量。

　　《財經國家周刊》：請介紹一下總體方案出臺的背景？

　　楊偉民：當前，社會各方面，特別是國際社會，十分關心中國的經濟增長問題和經濟轉型問題。我們覺得，增長速度換擋是中國經濟向一個更高形態發展必然要經歷的陣痛，也是必須要承受的壓力。經濟要保持穩定增長，發展方式就必須轉變，結構必須調整和優化。

　　但是向哪里轉，向哪里調，有很多方向，其中一個十分重要的方向是轉向綠色低碳。可以想像，作為世界第二大經濟體，作為十萬億美元規模這樣一個經濟體，轉向綠色低碳，前景十分廣闊，空間十分巨大。我們對中國經濟長期向好充滿信心，其中一個信心就在這里。

　　這次推出“1+6”改革組合拳，也是落實去年中美兩國元首關于應對氣候變化達成共識的重要戰略性舉措，通過體制機制改革來保障我們能夠積極主動履行承諾，做好節能減排，特別是減少碳排放相關的工作。

　　經濟如何轉型，習近平總書記對這方面有明確要求：保護生態環境必須依靠制度，必須依靠法治。總書記還說，要把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙。方向非常明確。基于這樣的大背景，按照黨中央國務院2015年年初對改革的總體部署，在中央改革辦指導下，經濟體制和生態文明體制改革專項小組和中組部、環保部、審計署、國家統計局等部門共同努力，推出了這個“1+6”生態文明改革方面組合拳。

　　填補體制機制空白

　　《財經國家周刊》：這次出臺的生態文明體制改革總體方案有哪些特點和亮點？

　　楊偉民：總的來講，理念先行、頂層設計、填補空白、整合統一這十六個字是生態文明體制改革總體方案的鮮明特點，是中財辦在認真學習領會總書記關于生態文明建設重要講話精神基礎之上，概括出來的思想方法。

　　首先是理念先行。思想上的霧霾不除，體制機制當中的霧霾很難消除，最后空氣當中的霧霾也很難根除。體制是人設計出來的，改革方案都是人制訂出來的，人的思想觀念決定著體制設計的好壞，最后決定著減排減霾這樣一些行動的成效。

　　習近平總書記在生態文明建設方面提出了很多新的思想、新的論斷，我們覺得這些新的思想和論斷都走在理論前沿和時代前沿。所以，這次我們在制訂總體方案時，和各個部門一起商量，歸納為六個理念，六個原則，希望能夠用思想的高度和理念的深度來引領整個生態文明體制改革，這是第一個考慮。

　　第二是頂層設計。因為生態文明提出的時間比較短，總的來講我們覺得生態環境領域的改革，相對于其他方面的改革總體上是滯后的，至少是滯后于經濟體制改革的。其中一個原因，是因為缺乏一個頂層設計。到底體制的框架什么樣，是不清楚的。在改革當中一直堅持摸著石頭過河和頂層設計相結合，現在生態的系統性、資源的稀缺性加上環境污染的嚴重性，已經迫使我們不能夠僅僅靠摸著石頭過河，不能慢慢摸這個體制怎么走。其實我們已經摸了很長時間了。現在需要做一個頂層設計，需要把生態文明體制這個大廈的四梁八柱立起來。所以，我們這次提出八大制度，實際上就是生態文明體制方面的四梁八柱。有了四梁八柱，各個部門、各個方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這座大廈，也可以為一些摸著石頭過河的改革指明基本方向。

　　第三是填補空白。我們在生態文明領域不僅缺頂層設計，同時有一些基礎性的制度是缺失的，要蓋大廈，但有些地基還沒有。比如產權制度是社會主義市場經濟的一個基石，如果產權不清，所有權人不到位，按照經濟學的說法，必然會出現所謂的“公地悲劇”，帶來生態的破壞。所以，我們這次在總體方案中提出的一些制度就是屬于填補空白的性質，比如自然資源資產的產權制度、空間規劃體系、環境治理和生態修復市場體系。這些都是屬于填補空白的基礎性制度。

　　第四是整合統一。在生態文明領域、在資源環境生態方面也不是說沒有制度，我們也有很多制度、很多法律，數量實際上不少。但是存在“九龍治水”問題，不光是講“水”，這個“水”代表整個體制。一件事可能有很多部門進行監管。怎么修正這樣一些體制的弊端，重點在于整合統一，這樣才能使原有制度增強統一性、整體性、協調性。總體方案大概有十個方面屬于整合統一的改革，例如三個統一：自然資源資產所有者職責的統一、用途管制職責的統一、環境保護職責的統一，等等。

　　需要全社會共同行動

　　《財經國家周刊》：總體方案有8項制度，這8項制度的核心內容是什么？

　　楊偉民：這個總體方案一共有8項制度，47個具體改革任務。怎么推進？關鍵要抓住四梁八柱，抓住核心，這樣就可以以點帶面，綱舉目張，加快推動。

　　產權制度的核心是“清晰”，現在問題就是自然資源產權不清晰。如果所有權人不到位，所有權人代表不到位，產權制度就建立不起來，解決了這個問題才能真正從源頭上避免生態環境的破壞。

　　開發保護制度的核心是“主體功能”。不同區域自然條件不一樣，應根據主體功能進行開發和保護程度不一的監管。比如對三江源地區實行嚴格管理，限制開發活動。對一些今后可能要建立的國家公園，主要是為了保護生態的，除了極個別的旅游設施以外，其他的都不能搞。最終的目的是要建立空間治理體系。我們現在治理模式和重點主要是按照領域和產業去做。但是在一個空間范圍之內究竟怎么做，缺乏對人口、經濟、生態環境三者空間關系的考慮，而空間治理體系應該是一個國家治理體系現代化中的重要任務。

　　空間規劃的核心是“一張圖”。我們有很多規劃，但是缺乏基礎性的空間規劃。土地規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等等，有些具有空間性，但是到一個地方就合不到一起，要推進“多規合一”，到一個市、一個縣，最終形成一個規劃，一張圖。按照總書記經常講的“一張藍圖干到底”，不要中間再變來變去。

　　總量管理和節約制度的核心是“擴圍”。我們有最嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度，這次要把嚴格的保護制度從耕地、水拓展到其他各類自然空間和各類自然資源，比如能源，要建立能源總量的管理制度和節約制度。

　　有償使用和生態補償制度的核心是“有價”。這次總體方案當中有兩個新概念，叫自然價值和自然資本。自然資源是有價值的，保護自然、保護生態環境就是增值自然價值的過程，也是增加自然資本的過程。因而，保護生態環境也是發展，跟生產農產品、工業品是一樣的。既然是有價的，使用者就必須付費，所有者必須收費，才能真正建立起生態補償機制理論上的基礎。

　　環境治理體系的核心是“共治”。我們這次更多地使用了“環境治理”這個詞，原來用“環境保護”這個詞比較多。環境治理體現了環保這個事不是政府一家就能做的，需要政府、企業、個人、社會來共同參與環境保護和環境治理，各自發揮不同的作用。政府更多的是要做好法律、標準制定，進行監督、嚴格執法。企業要進行自我約束，個人也要自覺行動，社會組織可以更多地參與監管。環境治理需要全社會共同行動。

　　建立市場體系的核心是“市場機制”。現在企業的主營業務要么是生產農產品的，要么是生產工業品的，要么是生產服務品的。既然生產生態產品也是發展，那我們就需要培育更多的環境治理和生態修復保護方面的市場主體。我們要增加一些這方面的企業，讓這些企業成長起來，形成更加完善的市場環境。這次我們提出來在碳排放、用能權、水權、排污權等領域要建立市場體系，有了市場體系，企業才能在這個市場當中成長壯大。怎么壯大？需要金融方面的支持，所以我們提出建立中國綠色金融體系，包括綠色信貸、綠色股票指數、綠色發展基金，等等。

　　關于績效考核和責任追究，這個制度主要是針對政府而言，核心是“履責”。通過設立這方面的制度，要求各級政府嚴格履行保護生態環境這樣一個重要職責，不要僅僅認為自己的工作就是推動發展，而把生態環境保護丟掉了。