現行《預算法》自1995年實施以來，已歷經18個春秋。由于經濟社會的快速發展，現行《預算法》已難以適應時代要求，于是很早便有了修改的動議，然而誰能料到，修改一部《預算法》竟整整耗費16年仍未完成。

　　現行《預算法》到底存在哪些不可不改的弊端？是什么使得《預算法》的修改如此艱難？《預算法》修訂又有那些不為大眾所知的困難和阻力？謎底即將揭曉……

　　漫漫修改路

　　“經濟憲法”

　　近年來，各種有關公款吃喝、公款旅游、面子工程、政績工程的報道不絕于耳，看病貴、上學難、老無所養、住無所居的現象時常見諸報刊網站，人們除了叫苦不迭，就是希望有關法律能夠制止此類事件的發生，那么什么法律管的了這些事呢？它就是我們在本文要討論的《預算法》。

　　《預算法》事關每個人的切身利益，小到乞丐、流浪者的安置，大到教育、醫療等公共資源的支出，無不受《預算法》約束。就這樣一部重要的法律，我們過去常常意識不到它的存在。但是隨著腐敗問題愈演愈烈，民生問題的日益嚴重，民眾對反腐敗和政府支出的關注持續升溫，財政預算公開的呼聲也隨之越來越高，修改財政預算法逐漸進入大眾視野。特別是在今年的兩會上，部分代表再次提出加快財政預算法修改進程，使得財政預算法修訂這一話題成為兩會焦點。

　　事實上，關于財政預算法修訂的動議由來已久，關于財政預算法的修訂工作一直未曾間斷。從2006年財政預算法修訂被列入2006年立法計劃的一類項目算起，已整整過了7年。但是，7年后的今天，我們仍然執行的是1994年的第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的《預算法》！我們很想知道，關于財政預算法修訂的呼聲為什么如此之高，為什么修訂的歷程又如此漫長而艱難。

　　財政預算法被稱之為經濟領域的“亞憲法”，對國家公共財政管理和國民經濟宏觀調控起著極其重要的作用。我國現行《預算法》是1994年3月22日于第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的，自1995年1月1日起實行至今。這部法律是適應建立市場經濟的客觀要求而創制的，具有鮮明的時代特征和中國特色，對促進建立與社會主義市場經濟相適應的、具有中國特色的財政體制和國家宏觀調控體系發揮了應有的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和改革開放的縱深推進，我國的經濟狀況和社會結構發生了巨大變化，一些新的問題逐漸產生，一些新的矛盾日益凸顯，這要求對《預算法》適時進行修訂，稅制改革也要求相應的《預算法》修訂，財政收入的提高和財政結構、職能的變化更要求相應的《預算法》修訂，可以說修訂《預算法》不僅是大部分國民的共識，更成為經濟、社會發展的客觀要求。

　　修改16年，還是意見稿

　　1997年全國人大提出修改《預算法》的動議，但參與修訂的學者李煒光[微博]透露，此稿修改力度最大，最終擱置。

　　2004年全國人大《預算法》修改工作小組成立，3月22日，工作小組召開第一次工作會議。當年，《預算法》的修改已經正式列入全國人大的立法規劃。

　　2006年6月，全國人大預算工委法制室主任俞光遠對媒體表示，新修訂的《預算法》力爭8月提交一審。“預算法屬于本屆人大任內審議且必須完成的59件法律案之一。”但“06版”的修訂稿在征求意見中因分歧太大，未能在人大常委會上進行審議。

　　2007年頒行《政府信息公開條例》，要求政府公開預算和決算報告信息。全國人大預算工委起草了一份修改草案，力度非常大，但修訂工作隨后被擱置。

　　2009年財政部和全國人大常委會預算工作委員會等部委重新成立起草小組，放棄2007年版本，另起爐灶起草修改草案。2009年，曾擔任過財政部副部長的前衛生部部長高強出任全國人大預工委主任。在十一屆人大任期開始不久，全國人大預工委聯合財政部、審計署等部門成立了預算法修訂小組，由全國人大主導，財政部和全國人大同時起草修改稿，各有各的班子、學者，修改以后，匯集到一起，進行討論征求意見。

　　2010年全國人大預工委和財政部各自起草，并初步共同形成了一份雙方均認可的“修正案”(草案)初稿。2010年初，第二份修訂稿出爐，被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當年3月至5月在全國各省市自治區以及中央部門、社會團體、科研機構進行意見征求。

　　為了盡快通過，這一次《預算法》修訂擱置了全面修訂的設想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經付諸實施的問題進行了明確。多位學者表示，總體感覺“10版”修訂力度上沒有“06版”強，有一些條款可以看出是平衡后的結果。“10版”修訂稿被寄予厚望，最初設計在2010年8月提交全國人大常委會初審，再經過10月、12月兩次常委會的審議，于當年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會上表決通過。但此后又因為一些部門之間的分歧，修訂稿被推遲到2011年4月份上會初審。但直到當年6月，初審的消息也遲遲沒有傳出。原來，此前一直由全國人大和財政部共同參與的預算法修訂工作，已經被全國人大預工委移交給國務院法制辦，接下來的各項工作由國務院法制辦來完成并推進，最終由法制辦向全國人大提交審議。這個過程一直持續到2011年11月才宣告結束，國務院常委會原則通過草案，并于12月提交全國人大常委會審議，次年6月提交二審。

　　2011年11月國務院法制辦將征求意見稿送有關方面征求意見并修改，形成了“修正案”(草案)，經國務院第181次常務會議討論通過后，11月提交全國人大常委會審議。

　　2011年12月十一屆全國人大常委會第24次會議對草案進行了初次審議。會后通過各種渠道聽取有關部門和專家的意見。

　　2012年6月預算法修正案草案二審稿提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議。

　　2012年7月全國人大常委會法工委終于在人大官網向社會公開二審稿草案，并公開征集意見。當年7月6日至8月5日，《預算法修正案(草案二次審議稿)》經歷了一個月的征求意見期，據悉，收到了近33萬條意見，超過個稅修正案創下的23萬多條意見的紀錄。中國人大網公布的《預算法修正草案與現行預算法的對照表》，對該草案全文進行統計，可見現行《預算法》共79條，草案則改為95條，其中新增28條、修改36條、未修改31條。雖然最終收獲的意見很多，但《預算法》修正案征集開始時卻遭冷遇。征集時間過半時，網民提交的意見有3.9萬多條，遠遜于《勞動合同法》達20萬條的意見數，而且其中實質性意見不多。有學者呼吁社會各界人士給《預算法》積極提出修改意見，也有學者在網上公開給草案“挑刺”。隨著復旦大學經濟學院教授韋森7月20日發表的《預算法修訂怎能“靜悄悄”？》一文在微博上快速傳播，人們對預算法草案的關注度開始升溫。在公共輿論的推動下，《預算法》逐步成為新聞關鍵詞，京滬各地也陸續召開研討會，意見征求數也上演了“冷熱逆轉”。但修正草案充分引起關注的時間不過半月，看似從最初的萬馬齊喑到隨后的眾聲喧嘩，民眾對《預算法》的了解仍很有限。有普通市民對媒體表示，預算法太專業，不像個人所得稅法修訂“起征點”那樣與大家的錢包直接相關，如果沒有專業人士出來指引，普通人確實不知道草案有些什么問題，也提不出什么意見。上海財經大學教授、公共政策研究中心主任蔣洪上了全國人大相關網頁，發現提意見的人只能在全國人大的網上填寫自己的意見，但不能看到其他人對相同條款有什么意見。他說，這樣一來，參與者中大多數人看法如何，就無從知曉。

　　2012年12月十一屆全國人大常委會第30次會議在北京舉行，《預算法修正案(草案)》的審議不在常委會第30次會議議程之內。

　　2013年3月5日下午，全國人大代表、人大財經委副主任委員吳曉靈陸續收到代表們送回的附議，達到法定人數之后，由她草擬的《關于修改完善<預算法>的議案》將會提交全國人大，進入審理過程。

　　《預算法》之利與弊

　　現行預算法是1994年制定的，那時的經濟運行機制和預算管理模式還有較濃的計劃經濟色彩，因此，現行《預算法》的一些條款和內容還帶有舊體制的影子。現行《預算法》自1995年實施以來，已經走過了18個春秋。18年里，中國的面貌發生了深刻變化，社會主義市場經濟體系不斷完善，國家公共財政結構和職能不斷優化和轉變，人民民主建設取得重大突破，人們的政治參與意識普遍提高，這樣，原有的預算法律法規顯現出諸多不適應的地方。現行《預算法》存在的主要問題如下：

　　一、缺乏人大審查監督的內容

　　現行預算法涉及人大和政府兩個法律主體，人大是立法機關，政府是執行機關。政府的主要職能在于編制預算、執行預算；人大的主要職能在于對政府編制的預算進行審核、批準和監督。預算審查監督是《憲法》賦予各級人大及其常委會的重要職責，是人民行使國家權力的重要內容。現行《預算法》對人大審查監督只作了一些原則性的規定，過于籠統，缺乏可操作性。為彌補《預算法》的不足，全國人大常委會在1999年制定了一個《關于加強中央預算審查監督的決定》，對全國人大財經委和預算工委的預算審查職責作了具體規定，地方人大在依法加強預算審查監督方面，也摸索出一些行之有效的做法，在完善和規范預算審查監督程序、形式和內容等方面，都進行了有益的探索，取得了較好的經驗。但是，這些法律法規的法律效力和規格不夠高，難以對目前的預算編制、執行實踐產生有效的約束。所以，在考慮《預算法》修改時，一定要充分考慮人大在預算審查、批準和監督中的作用。

　　二、缺乏預算公開的內容

　　預算公開，陽光財政是很多國家政府財政預算法的重要組成部分，而且在實踐中取得良好效果。它不僅可以保障人民群眾的知情權，而且可以有效約束政府的財政收入和支出，減少浪費，預防腐敗。雖然近年來關于預算公開的呼聲越來越高，預算公開也取得不少進展，例如中央政府和各地方政府也開始公布“三公支出”，但在一些重要方面卻停滯不前，比如官員財產公示雖然議論很多，但實際沒有一個政府機關實行。要將預算公開推向深入，必須通過人大立法來進行，但我國的《預算法》沒有相關的內容。所以，必須對現行《預算法》進行修訂，詳細而全面地規定有關預算公開的內容。

　　三、分稅制導致土地財政泛濫

　　現行《預算法》第八條規定：“國家實行中央和地方分稅制。”我國的分稅制是半截子體制，只是在中央和省級政府之間分稅，省以下沒有搞過分稅制。1993年搞的分稅制改革的背景，是市場社會需要對過度集權的財政體制進行改革，本來是改革的好契機，但中國沒有沿著那條路走。中國一方面進行市場化改革，另一方面把權力收回中央。原來的減稅讓利改革就停止了，從此次改革以后，中央解決了兩個比重過低的問題：中央財政收入占全部財政的比重下降，財政收入占GDP的比重下降，主要是解決這個問題，而不是真正要分權，以分權為表象的分稅制改革其實解決的是集權問題，這是1994年分稅制的目標。目標達到了，所以后面的分稅制改革沒有必要進行了。1994年到現在，中國分稅制體制沒有建立起來的重要原因即在于此，同時也出了一個很大問題，把權力集中以后，導致地方財政收入來源大量虧空，原來地方財政占75%—80%的比例，地方有錢，可以辦很多事。當時文革剛結束，人心不穩，醫治10年浩劫的創傷，使大家從陰影中走出來，地方辦了很多好事：福利、發補貼，讓大家在80年代過得挺滋潤，心情挺舒暢。后來權力開始回收，往上集中，分稅制以后，地方沒有好日子過了，財政收入從80%降到40%，地方財政沒錢了，怎么辦？只有靠賣地取得財政收入，這就是土地財政的來源，而且一直延續到現在仍然走不出這樣的怪圈。分稅制改革，如果在預算法中把它規定下來，真正建立起分稅制，按照稅種來劃分地方和中央的權力邊界，真正的分稅制實行到位以后，就不會出現中央干預地方的事件。

　　四、對預算調整的內容不夠明確

　　現行預算法第三十五條、第三十六條和第五十六條對預算調整的內容做出了規定。其中第三十五條規定，“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入或者使原批準的預算中舉債務的數額增加的部分變更。”明顯可以看出，這一規定比較模糊，也不夠全面。預算法中所指的預算調整，設有包括收入和支出同時增加或者同時減少而仍然保持收支平衡的情況，也沒有包括單獨減少支出、單獨增加收入或同時減少支出和增加收入而產生的盈余情況。而這些變化情況，結果是改變了人大批準預算的職能。在預算實踐中，一些地方實際發生的預算數額常常大大超過本級人代會批準的預算，從而降低了預算的約束性，損害了人民代表大會的權威。現行預算法第五十六條規定：“在預算執行中，因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整”的規定，也有諸多不合理之處。

　　五、預算法律責任界定不明確，難以對政府預算形成有效制約

　　現行預算法中需要承擔法律責任的主要體現在第七十三條、第七十四條和第七十五條，第七十三條的主要內容是：“各級政府未經依法批準擅自變更預算，使經批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批準的預算中舉借債務的數額增加的對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。”第七十三條的主要內容是：“違反法律、行政法規的規定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責令退還或者追回國庫庫款，并由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分。”第七十三條的主要內容是：“隱瞞預算收入或者將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出的，由上一級政府或者本級政府財政部門責令糾正，并由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分。”顯然，現行預算法對違反預算法的行為的規定是不全面的。如對預算編制不真實、不及時的行為；對法定要報告的事項不進行報告或報告不真實的行為；對預算支出不按規定撥付的行為；對預算收入不依法入庫的行為……這些行為顯然是應當依法制止的，但現行預算法卻未做出規定，從而，造成了法律盲區。根據責任法定原則，我國現今大量存在的違背預算法精神的行為由于沒有法律依據，難以界定法律責任。即使有法律依據的行為，也常常因現行預算法有關條款的規定太過籠統、單一，難以實施有效的法律制裁。

　　六、有關地方債務的規定已名存實亡

　　現行預算法第二十八條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”但實際情況是，地方政府很少有不舉債的。在現有的政績考核體制，和財政體制下，一些政府的領導，為了上項目，撈政績，不顧當地實際，通過各種渠道、各種手段，大舉外債。當然，也有一些債務是符合群眾利益的，是為了切實發展當地經濟的，并且，這些債務投向了關系當地人民群眾切身利益和當地經濟發展的基礎設施領域，這是完全合理的。但這些自發的、不受約束的舉債行為，容易積累債務風險，危及地方乃至國家的財政安全。這就需要預算法充分地考慮地方債務問題，既要給地方政府一定的舉債自主權，又要詳細規定地方政府的債務融資渠道和債務規模，并規定相應的處罰措施。

　　七、未對《預算法》的修正做出規定

　　社會總會不斷進步，一些新的現象和行為會不斷出現，而任何法律不可能永遠不做修改。根據有權提案的單位和個人關于預算法的提案對預算法進行修改是我國人民代表大會的主要職責之一。但現行的預算法對《預算法》的修改程序和修改條件等，均未做規定。一般來講，《預算法》的修訂應由全國人民代表大會負責，但由于我國沒有《預算法》修改的程序和條件限制，居然出現了由國務院牽頭起草《預算法》意見稿的情況，這可能也是《預算法》修訂如此艱難的原因之一。

　　八、缺乏關于預算案未獲批準時的補充措施

　　現行預算法未對政府預算草案、預算執行情況、預算草案報告、決算未獲批準后如何處理的問題作出規定。近些年來，預算實踐中已經出現了有的縣市預算未被同級人大常委會批準的情況，在省(自治區)一級也出現了決算未被同級人大常委會批準的情況。法律沒有規定，實踐中出現了無所適從的局面。

　　九、存在《預算法》有關規定與《立法法》不協調的問題

　　現行《預算法》對重大財政體制的確定權限的規定，與《立法法》不夠協調。現行預算法規定，“中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上繳收入、中央對地方返還或者給予補助的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。”但2000年3月通過的“立法法” 第八條規定，“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”應屬“只能制定法律”的事項，應由人民代表大會確定。

　　十、預算法未對公民的權利進行表述

　　現行《預算法》未對公民在預算過程中的權利進行表述，預算似乎與公眾無關，只是被動接受政府有關部門的指令，公民權利無從體現，相當于限制了公眾參與預算管理。蔡定劍老師生前在上海閔行區搞預算改革，公民公開參與的改革，浙江溫嶺也搞得不錯，但那種改革是局部的，并不合法，只是在踩體制的邊線進行創新，法律和體制并不支持，積極方面說有益，但還是出于自生自滅的狀態下，如果換一個領導，不支持這樣的事，就做不下去，有些地方的試點陷于困境，法律沒有規定公民必須參與進來。

　　十一、理念精神落后的問題

　　預算法不僅涉及到國家、集體、個人三者利益分配、中央與地方利益分配，而且時常涉及到社會和經濟發展的各個方面，需要修改的范圍很廣、內容很多，由于目前一些事關全局、關系重大的政治經濟體制尚未改革到位，中央和地方事權和財權的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關系尚未理順，分稅制預算體制尚未完善，轉移支付制度尚未規范，因此，進行根本性的預算法大改的條件還不夠成熟。鑒于我國的上述現狀和條件的制約，接下來的修訂預算法在范圍、內容和程度上，進行大改的可能性不大，而進行小改又缺乏實質性意義，因而近期修訂預算法的主要設想，從范圍、程度和內容來看，只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應當放到以后逐步解決。在這個指導思想和主要設想的大前提下，再次修改預算法需要重點解決以下主要問題：分稅制預算體制改革問題、預算執行與預算批準時間矛盾問題、預算編制改革問題、部門預算改革問題、人大審查監督預算的重點問題、預算超收收入使用問題、預算調整問題、加強人大大預算的審查監督問題、加強預算執行的審計監督問題、國庫支付制度改革問題等。

　　十二、預算級次過多，影響預算管理效率

　　現行《預算法》規定：“國家實行一級政府一級預算。”全國共設立五級預算。理論上來講，作為一級預算，應該有自己獨立的收入來源，有自己獨立的支出范圍和支出能力。但近些年，隨著農業稅收的取消，鄉鎮教育支出收歸縣級財政負責，基本喪失獨立的收入來源，支出范圍和支出能力也不斷縮小。多數鄉鎮已不再具備作為一級預算的條件。雖然我國憲法規定：“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，但就地方人大對預算的審查批準作出規定時，沒有規定鄉人大有審查批準預算的權責。因此，就憲法規定而言，鄉是可以設立一級政府但不設立一級預算的。從改革實踐來看，目前一些地方進行的“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式試點證明了預算級次從五級減少為三級的可行性。

　　《預算法》修訂須長風破浪

　　預算法修訂的工作已持續多年，幾經波折，也多次擱置。或因有些部門顧忌自身利益，借口條件尚不成熟，一再拖延；或因大家對有關的修改內容分歧較大，未取得共識。總而言之，預算法的修訂充滿坎坷和荊棘。

　　預算法修訂為什么如此之難

　　預算法修訂之所以如此艱難，按照天津財經大學財政學科首席教授李煒光的說法，主要原因如下：第一，國家行政機關的權力過大，立法機構人民代表大會權力過小、過虛，無法形成抗衡、博弈的關系。人大與政府的權力配置問題在理論上很清楚，全國人大是最高權力機關，政府是執行機關，既然人大是權力機關，當然可以根據民意和代表提案修改法律，就可以監督政府的預算執行狀況；既然政府是執行機關，就沒有權力與人大講價錢，就不能阻撓人大對《預算法》的修改。但實際上目前來講，人大的作用不夠理想，而政府的權力則顯得過于強勢。第二、強勢政府，弱小社會，民眾權利不到位，在這樣的情況下，預算法的修改難上加難。我國預算法的修訂從2005年開始，經過8年的改革，中國發展確實很快，思想提高得也很快，現在網絡上人們關注于公共問題，其實是納稅人權利意識覺醒的反映。中國人祖祖輩輩、世世代代還沒想過自己有權利，但現在不一樣，人們的權利意識已經開始覺醒了，人民逐漸開始參與民主政治的實踐。

　　修訂《預算法》需重點關注哪些問題

　　一、預算法需加強人大及其常委會對預算的審查監督

　　人大及其常委會對預算的審查監督，是憲法賦予最高權力機關的重要職責，也是我國現行預算體制和管理制度的的重要內容。現行《預算法》的一個重大缺陷就是，缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定，這是造成人大審查監督預算程序性多，實質性的審查監督少，預算審查監督的質量和效果不理想的一個重要原因。

　　為了加強和改善人大及其常委會對預算的審查監督，《預算法》應當增設專門一章，重點規定人大審查監督預算的內容。一方面，應當按照《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》的原則精神，將其主要內容吸收納入《預算法》中；另一方面，應將各地人大及其常委會加強對預算審查監督的成功經驗和行之有效的創新做法吸收納入《預算法》中，歸納起來主要包括：一是人大財經委初步審查預算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初步審查意見要及時反饋；二是人大常委會可責成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結果；三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預算決算中的有關問題提出詢問與質詢；四是人大常委會可就預算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調查；五是人大常委會可就預算審查監督中的重大問題舉行聽證會，對預算工作進行評議，作出有關決議；六是對人代會預算決議中強調確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調減指標的，須報經人大常委會批準后執行；七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關預算的修正案；八是堅持先有預算、后有支出的原則，編制臨時預算，規范人代會召開前的預算支出；九是公民或組織有權對違反預算法律、法規的行為，向人大及其常委會或者其他的相關國家機關進行檢舉和控告；十是對違反規定負有直接責任的主管人員和其他責任人員追究行政責任或其他法律責任等。

　　二、解決預算執行與預算批準時間的矛盾問題

　　先有預算，后有支出，嚴格按預算支出，是預算管理監督的一項基本原則。但由于種種原因，目前全國人代會一般在3月份召開，國家預算要經過全國人代會的審查批準，才具法律效力，才能執行預算，這就出現預算執行在前，預算批準在后的不正常現象，影響預算執行的嚴肅性。

　　為了解決預算執行在先與預算批準在后時間上的矛盾問題，《預算法》應當增加編制臨時預算的內容：在人民代表大會召開之前，比照上年度預算執行的情況，政府有關部門先編制一個第一季度臨時預算，由政府提請人大常委會審查批準后執行，在人民代表大會召開后，再按人代會批準的預算執行。

　　三、推進部門預算改革，提高預算審查監督質量和效果

　　實行部門預算改革，促使國家預算不斷規范和細化，既增強了預算的完整性和綜合性，又提高了預算的科學性和透明性，不僅有力促進財政部門合理分配和有效監管預算資金，而且為各級人大加強對預算的審查監督創造了有利條件，提高預算審查監督的質量和效果。

　　實行部門預算改革，必須編制部門預算和單位預算；各部門必須將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預算資金，統一歸口，綜合平衡成為部門預算；財政部門只對部門一個口子，統一審核部門預算，批復部門預算，劃撥預算資金。為了規范和細化部門預算，《預算法》應當體現部門預算的原則特性，不僅要對部門預算提出明確的、統一的要求，明確規定部門預算的基本原則、政策依據、適用范圍、主要內容、收支項目、編制方法、定額標準、報批程序和有關要求，而且明確規定部門預算編制要細化到一級預算單位，以利于財政部門的統一管理和控制，又利于人大的審查監督。為了保證部門預算的完整性和科學性，預算法應當規定部門預算按照綜合預算編制，包括公共預算收支、基金預算收支和預算外收支；同時，還應明確規定部門預算按照因素法編制。

　　四、預算法修訂應明確初步審查的主要內容及其重點

　　目前預算審查監督的質量還不高、效果還不理想的一個重要原因是，預算審查的時間過于短促，一般由人大財經委對預算進行初步審查的時間不到一個月，而由人代會代表討論審議預算的時間最多只有一天。由于預算的專業性、政策性、法律性很強，代表和委員們在很短的時間內很難全面審查，把握重點，抓住要害，對預算進行深入細致的、實質性的審查。

　　為了改進和加強人大對預算的初步審查工作，《預算法》應當規定，財政部門在人代會舉行的一個半月前，將預算方案的主要內容提交人大預算工委進行預先審查，并向財政部門提出對預算草案的分析意見和需要報送的材料。在人代會舉行的一個月前，財政部門將預算初步方案提交人大財經委進行初步審查。為了規范和加強預算審查，促進預算審查由程序性審查轉向實質性審查，提高預算審查的質量和效果，必須在預算法中明確人大財經委和預算工委進行初步審查和預審的主要內容及其重點：一是預算安排的指導思想是否符合國家的財經政策，是否反映了經濟社會的實際情況和基本需要；二是預算編制是否符合法律的要求，是否體現積極可靠、量入為出的原則；三是收入安排是否與國內生產總值增長幅度相適應，該納入預算的收入是否全部納入了預算；四是預算支出結構是否合理，各項公共支出特別是法定重點項目的支出安排是否妥當，是否達到法定的增長幅度；五是為實現預算擬采取措施是否切實可行；六是上年預算執行是否嚴格按批準的預算執行，是否符合有關法律的規定。

　　五、預算超收現象普遍，需加強對超收收入使用的監督

　　由于《預算法》缺乏對預算超收收入使用的規定，政府財政部門多收就可以多支，致使預算超收收入的使用出現較大的隨意性，也游離于人大常委會的監督之外。近幾年來，預算超收已經成為常態，全國每年超收好幾千億元。預算超收是件好事，但超收過多也反映預算的預見性、科學性不夠，在確定預算盤子時主管部門為了便于超收，往往強調困難多，有壓低預算收入指標的傾向。

　　為了加強對預算超收收入使用的審查監督，《預算法》首先要求政府財政部門不斷提高預算的預見性和科學性，同時明確規定：如果預算超收，應把預算超收收入主要用于彌補財政赤字和其他重點支出，來不及安排支出的可結轉下年預算支出。在預算執行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預算總支出的2%時，政府財政部門應當編制預算調整方案，送交人大財經委和預算工委初審后，報請同級人大常委會審查批準；如需要動用超收收入追加支出低于原預算總支出的2%時，由政府財政部門及時向人大財經委和預算工委通報情況，向同級人大常委會報告預計超收收入安排使用情況。

　　六、預算法應規范政府的預算調整行為

　　由于有些部門和地方法治觀念淡薄，又缺乏嚴格的責任制，預算約束軟化，預算調整頻繁，預算亂批條子、亂開口子的現象時有發生；完不成預算收入任務，或者支出超過預算，有關單位和主管部門也不承擔任何責任；加上預算法對預算調整的概念界定不科學和有關規定不合理，造成政府多收可以多支，實際上使預算調整脫離人大監督范圍，也增大了人大審查監督預算的難度。

　　為了規范政府的預算調整行為，加強人大常委會對預算調整的審查監督，《預算法》應當進一步明確規定預算調整的概念、界限、范圍、程序及其要求。

　　(一)對于預算調整的界定，《預算法》應當修改為：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準的預算總收入調減超過2%或總支出調增超過2%的，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。”

　　(二)對于預算調整范圍，《預算法》應當規定：在預算執行中，遇有下列預算收支變化情況之一的，政府應當提請本級人大常委會審查批準：一是本級預算總收入調減超過2%的；二是本級預算總支出調增超過2%的；三是本級人民代表大會批準預算決議中強調確保的預算重點支出項目和法定必保的支出項目需要調減指標的；四是比原批準的預算中舉借債務的數額增加的；五是其他可能引起預算收支不平衡的預算調整方案。

　　(三)對于預算調整程序，《預算法》應當規定：因特殊情況必須調整預算時，政府應當編制預算調整方案，并于當年第三季度提交同級人大常委會審查批準。在人大常委會舉行會議審批前一個月之前，將預算調整的初步方案提交人大財經委和預算工委進行初步審查。

　　七、預算法應強化對預算執行情況的審計監督

　　現行的《預算法》規定，各級審計機關應當依照《審計法》的規定對下級政府預算執行情況和決算進行審計監督，這與后來出臺的《審計法》規定對同級政府預算執行情況進行審計監督的要求不一致，也不符合目前對預算審計監督的實際情況。

　　為了加強對政府預算的審計監督，改變《預算法》與《審計法》要求不一致的狀況，《預算法》應當修改為：各級審計機關應當依照《審計法》的規定，對同級政府預算執行情況和決算進行審計監督。同時，鑒于目前人大及其常委會缺乏自己的審計機關和審計力量，為了加強人大對預算的審查監督，必須借用國家審計機關的力量，充分發揮審計監督的職能作用，《預算法》還應當規定：各級人大及其常委會可以借用國家審計機關的力量，委托國家審計機關，開展對預算執行情況的專項審計和有關項目的重點審計。

　　八、改革和完善分稅制預算體制

　　實行分級管理的分稅制預算體制是市場經濟國家普遍推行的財政管理體制模式。目前分稅制存在的主要問題：一是中央與地方事權劃分不明確、不科學，特別是對經濟管理權的劃分；二是中央與地方的財權的劃分不清晰、不合理，分配關系尚未理順，地方稅體系還不健全，地方主體稅種缺位，特別是縣鄉財力規模過小，縣鄉財政普遍比較困難，難以支撐地方政府正常運行；三是轉移支付制度不規范、不科學、不透明，轉移支付有較大的隨意性，難以充分發揮轉移支付調節地區間收入差距的功能。

　　為了改革和完善分稅制預算體制，《預算法》應當增加和明確規定以下內容：一要按照社會主義市場經濟公共財政的要求，將政府事權控制在市場失效的領域、社會公共事務和宏觀經濟層次；二要根據區域性原則和受益性原則，科學合理劃分各級政府的事權，將屬于管理全國性的社會公共事務和宏觀經濟事務的權限劃歸中央政府，將屬于管理地方性的社會公共事務和中央經濟事務的權限劃歸地方政府；三要按照分級財政管理的要求，將所有的稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，使得各級政府履行社會性公共管理事務和區域性經濟管理事務有相應的財力保證；四要按照公平、透明原則，健全和完善科學、規范的轉移支付制度，加大對欠發達地區的轉移支付力度，保證地區間的人均可支配財力相對公平，促進社會公共服務均等化和區域經濟的協調發展。通過上述改革措施，逐步理順中央和地方的分配關系，整頓規范分配秩序，逐步解決縣鄉財政困難等問題。

　　九、預算法修訂應推進國庫集中支付制度改革

　　實行國庫集中支付制度是預算支出制度的一項重大改革。以前我國實行的國庫分散支付制度，就是將預算確定的各部門、各單位年度支出總額按期撥付到其銀行開立的帳戶上，由各部門、各單位自主使用。分散支付制度存在的主要問題是：一是缺乏嚴格的預算監督機制，容易滋生腐敗行為；二是由于大量資金沉淀在各部門、各單位，資金的使用效率很低；三是預算管理的關鍵環節不科學、不規范，難以建立起與社會主義市場經濟相適應的預算管理制度。

　　為了解決上述問題，鏟除滋生腐敗的溫床，減少預算資金流通環節，提高財政資金使用效益，必須按照市場經濟國家的通行做法，實行國庫集中支付制度。為了推進預算支出制度改革，加強預算管理和監督，在《預算法》中應當明確規定，我國實行國庫集中支付制度的主要原則、適用范圍、主要內容、配套措施和有關要求等。此外，為了促進財稅改革，深化預算改革，促進依法理財，《預算法》還應對我國進行的政府采購制度改革、預算支出制度改革、預算科目改革、轉移支付制度等的改革作出原則性規定。

　　十、“內行看不清，外行看不懂”，預算編制質量有待提高

　　財政部門傳統的預算編制周期一般為3－4個月，編制時間既晚又短，內容過于簡單粗略，影響預算編制的科學性，預算科目多數只有類級的數據，少數有款級的數據，很多預算支出沒有落實到具體項目，預算既不全面完整，透明度又太低，致使“內行看不清，外行看不懂”，既不利于人大對預算的審查監督，又不利于預算的嚴格執行，影響部門預算的批復和預算資金的下撥使用。

　　為了克服預算編制的存在問題，必須早編細編預算，提高預算編制質量，《預算法》應當明確規定：一是預算編制要從預算年度前一年的年初開始至年末結束，編制期限為12個月，在每個預算年度開始前必須將預算草案全部編制完畢；二是中央預算和地方各級預算按照復式預算編制，復式預算包括一般公共預算，國有資產經營預算，社會保障預算；三是細化預算編制內容，政府本級公共預算收支按一級預算單位編制，國有資產經營預算收支按類別和重大建設項目編制，社會保障預算收支按社會保障和補助的類別編制，轉移支付收支按一般轉移、專項轉移的類別編制；四是應當逐步采用因素法的預算編制方法，按照國家預算完整性原則的要求，編制綜合預算，綜合預算應當包括預算內收支、預算外收支、政府基金收支、轉移支付收支；五是規范和細化部門預算的編制，明確規定部門預算編制的范圍、內容、標準、方法、程序和要求，部門預算細化到一級預算單位。

　　新《預算法》猶抱琵琶半遮面

　　有著“經濟憲法”之稱的《預算法》實施了18年，卻修改了16年，何時才能定案？我們來聽聽全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈的說法。

　　吳曉靈，曾任中國人民銀行副行長、國家外管局局長等職，是《預算法》修改的積極推動者。

　　吳曉靈在今年的兩會上接受采訪時表示，預算法修訂遲遲不能提交人大審議主要是各方分歧較大。在之前的審議過程中，吳曉靈多次提出不同意見，“但聲音還有限，也要有外部更大的壓力。”所以她在今年兩會上再次提出了該項議案。

　　新意見稿尚有不足

　　在吳曉靈看來，二審稿中存在以下一些不足之處：

　　一是關于“財政專戶”的問題。二審稿寫入了財政專戶的概念，從而使國庫單一賬戶和財政專戶共同構成國庫單一賬戶體系。2011年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制改革，預算單位的財政性資金逐步納入財政統一管理，財政部門通過國庫單一賬戶(開設在人民銀行)和財政專戶(開設在商業銀行)管理這些財政資金。我國財政資金從預算單位分散管理到財政部門統一、集中管理是一個很大的進步。但隨之而來的是，很大一部分資金不存放在國庫單一賬戶內，而是以各種形式存放在大量財政專戶內，形成了事實上的“第二國庫”。吳曉靈認為，目前我國大量財政專戶設在商業銀行，既不利于區分行政管理與市場化操作，也不利于反腐倡廉和財政資金監管。近年來，財政專戶已經帶來了很多問題，有關部門年年清理，但卻越清規模越大，越清問題越多。

　　二是國庫經理權的問題。二審稿刪除了關于“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的表述，擬賦予各級財政部門“監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”和“加強對本級國庫的管理和監督”的權力。這意味著，國庫將由人民銀行“經理”變為“代理”。事實上，在1985年以前，預算收入的收納、劃分、留解和預算支出撥付等國庫業務，一直實行委托代理制，即由財政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時，才將原規定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”。如果否定了現行的人民銀行經理國庫的制度，實際上就是否定了人民銀行的監督權，強化了財政部門的監督權，這種預算編制、執行、監督集于一身的制度設計不利于行政權力的穩健運行。

　　三是預算公開缺乏可操作性。吳曉靈建議，最好能夠對預算公開的原則、內容、時限、方式等作出明確規定。對政府預算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分，目前的財政預算只落實到“款”，重點項目到“項”，而“項”這一級是動輒幾百億甚至上千億的預算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難知道，人大也難以審查。

　　四是關于地方政府發債的問題，一審稿曾進行了適度放行的表述，但二審稿對一審稿的這一表述又進行了全盤否定。吳曉靈認為，一刀切的做法難以有效解決地方債務融資問題，而應當根據疏堵結合的原則，允許地方政府依法適度發債，用透明規范、受公眾監督且有利于控制風險的地方債務置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務。

　　不能再拖了

　　吳曉靈的聲音并非始于這次兩會，早在人大常委會審議過程中，她就一直堅持自己的原則和意見。她認為，應該恢復“中國人民銀行經理中央國庫和地方國庫”的表述；逐步取消財政專戶，真正實現國庫單一賬戶；二審稿增加有關預算公開的內容。同時，她希望各方能夠顧全大局，對人民負責，盡快在一些關鍵分歧上達成一致，以便預算法修改能夠早日通過。

　　如何對待分歧

　　預算法的修訂工作之所以步履維艱，最大的原因就是各方的利益差異、意見分歧。事實上有分歧并不可怕，人們的思想意識不一樣，利益訴求也不完全一樣。中國社會越往前發展，不同的想法肯定越多，利益差別也肯定越大。爭論是解決問題的好辦法，俗話說：理越辯越明。預算關系到人民的切身利益，面臨切身利益時，誰都不會含糊，爭論、僵持在所難免。但我們希望，各方在處理這種由分歧導致的爭論時能夠求同存異，在盡可能兼顧各方利益的基礎之上，達成皆大歡喜的妥協。畢竟只爭論，不妥協，是沒有前途的，機不可失，時不我待。反腐敗迫切需要《預算法》修訂早日完成，實現“雙百”夢想更需要《預算法》修訂早日完成。

　　參考文獻：

　　【1】俞光遠：我國現行預算法修訂的主要內容與對策建議；《地方財政研究》2011年第01期。

　　【2】徐永勝，吳維：我國現行預算法存在的問題及修訂建議；《財政研究》2009年第5期。

　　【3】李煒光：預算法如何修訂；燕山講堂97期。