現在鐵道部牢牢掌握著清算、人事和調度的大權，這些權力不下放，改革不會有實質性進展

　　文‖上海國資見習記者 劉曉翠

　　在路網建設“大躍進”了8年之后，鐵路體制改革再次提上日程。

　　近期，有知情人士稱，鐵道部長盛光祖5月在一次全路電視電話會議上強調，將會重新制訂鐵道部與鐵路局的清算規則，但未列出具體的時間表。

　　此前，鐵道部經過調研，已經確定鐵路體制改革以轉變鐵道部職能、強化鐵路局市場主體地位為大方向。有消息稱，今年3月中旬，鐵道部中高層人士曾召開內部會議，對于鐵路局自主經營已經達成共識，并確定了政企分開的改革思路。

　　作為改革過程中的“堅冰”，清算體制的改革有望推動鐵路改革進入實質性階段。

　　清算體制亟待“破冰”

　　目前，全國共有18個鐵路局和2個鐵路公司，鐵路局由鐵道部垂直管轄，負責執行鐵道部的計劃任務，沒有任何經營自主權。其清算制度本質上仍然延續計劃經濟時代的模式，財務上實行收支兩條線管理，由鐵道部“統收、統支、統分”。鐵路局將所有收入全部上繳鐵道部，鐵道部再依據清算規則，對鐵路局的運營經費進行二次分配。

　　這樣的清算規則可以節約成本、提高效率，在鐵路運能不足、跨局運量大、公益性運輸任務重的計劃經濟時代曾經發揮過重要作用，但是隨著市場化改革的深入，此種清算體制的弊端也日益明顯，并為人們所詬病。

　　由于地大物博，不同地區鐵路局的客、貨運量，確實存在著相當大的差異，現行清算模式實質上是在調劑余缺，用經濟發達地區路局的盈利去補償西部等地區路局的虧損，雖然做到了平衡，卻也致使各路局的積極性大受制約。

　　“路局雖然是企業法人，但其徒有虛名，全部收入都要上交鐵道部進行清算，然后再按成本得到分攤，干多干少全憑鐵道部行政考核。再說，鐵路項目的收益也沒有人能夠說得清楚。”西安交通大學交通運輸學院教授帥斌對《上海國資》表示。

　　然而，實際情況是，大規模鐵路項目建設的背后，卻遮陰著鐵路系統財務的嚴重虧損。鐵道部財務司最新發布的數據顯示，2011年第一季度，鐵道部營業總收入為1558.1億元，而總成本(含稅金)是1595.7億元，其中主營業務成本達1595.0億元，虧損額高達37.6億元。

　　如何扭轉鐵路經營局面？清算體制改革決然是繞不過去的。迄今為止，全國僅有兩條上市鐵路——大秦鐵路和廣深鐵路采用了較為公開的清算方式；省部的合資鐵路則是根據“收入來自市場、提供服務相互清算”的原則進行清算。對于全路局而言，在鐵路融資、建設、運營、清算整個系統中，處于最末端環節但也是最重要的，即為清算體制。這一改革已經觸碰到鐵路體制系統的利益核心，其難度可想而知。

　　“清算的問題是最復雜的，如果分開清算，運量比較小、效益比較差的路局怎么辦？如何保證它不會因為走向市場而虧損倒閉？因為鐵路系統運營是需要各個地區、各個部門相互協作、相互配合來完成的，各路人馬利益捆綁，缺一不可。而在這個過程中，成本的界定和分攤如何完成，這個問題也很復雜。”帥斌對記者表示。

　　好在清算體制改革的號角已經吹響。但是，具體的政策如何，何時推行都尚未可知。此前有媒體報道，此次改革很有可能只是微調，鐵路局會保留大部分的創造性收入，而主營業務收入仍然要上交鐵道部。想要全面改革，則必須要有更高層面的支持以及出臺配套的補貼方案。

　　另有消息稱，地方鐵路局或將擁有行車調度權，依據管轄路段的客流量自行增開列車，或根據客流的變化調整列車運行頻次。而省、市、重要級運行線路權則依然掌握在鐵道部手里。

　　“現在的放權只是治標不治本，鐵道部不可能徹底放權，現在鐵道部牢牢掌握著清算、人事和調度的大權，這些權力不下放，改革不會有實質性進展。”帥斌說。

　　鐵路體制改革 山雨欲來

　　回頭來看，鐵路系統有關市場化的改革早在上世紀80年代末就提出來過，雖然困難重重，卻一直沒有停止嘗試。

　　1986年，鐵道部曾經試行全行業的經濟責任大包干。但6年后，出于“安全運行”方面的考慮而鳴金收兵。

　　2000年，傅志寰主政下的鐵道部開始試行“網運分離”，即將具有自然壟斷性的干線鐵路網基礎設施與具有競爭性的客貨運輸分離，組建統一的國家鐵路路網公司以及若干個適應市場需求、實行專業化規模經營的客運公司和貨運公司，實行分類管理。作為試點的廣州鐵路集團客運公司，已告成立開張。

　　然而，原本打算10年完成的改革，僅僅三年就無疾而終了。原因是，劉志軍2003年上臺后，以其“跨越式發展”取代了“網運分離”。此后8年間，盡管鐵道部進行了主輔分離、撤銷鐵路分局、投融資體制等多項改革，但始終未觸及根本性的體制改革。

　　直至今年2月，劉志軍案發，盛光祖接任，重啟鐵路系統改革的呼聲再次響起。

　　2月28日盛光祖在鐵道部召開的全系統電視電話會議上表示，“賦予鐵路局必要的生產經營自主權，激勵鐵路局強化市場營銷，做到權責匹配”。

　　4月22日，鐵道部召開的全路電視電話會議上，盛光祖再次提到“政企分開”的改革思路。他表示：“要加快轉變鐵路發展方式，按照政企分開、政資分開的要求，轉變鐵路職能，推進鐵路體制改革。”

　　4月26日，鐵道部網站再次發布消息稱，鐵道部政策法規司正在修改完善“關于加快轉變鐵路發展方式，確立鐵路運輸企業市場主體地位改革”的頂層設計方案。

　　近期來如此表態頻頻，不難看出鐵道部對于體制改革的積極態度，但是實際上，在政企不分的大背景下，鐵道部常常被人們認為是缺乏市場化改革動力的。

　　“鐵道部自己做的改革也只是改進、改善的問題，真正的改革還是要通過中央來推動。”國家發改委綜合運輸研究所首席研究員羅仁堅表示。

　　“一旦給了改革最初的動力，改革自身就會推演下去。鐵路行業要動起來，可以先從政企分開開始。分開之后怎么改，大家都會來想辦法。”濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎如是說。

　　政企分開破局

　　說到底，中國目前的鐵路系統還是政企合一的模式，鐵道部既是國家行政主管部門，又同時擁有中國鐵路客貨運經營權。

　　“鐵道部作為一個行政部門，對市場干預得太多，而且對市場并不敏感，在投入產出的效益上無法正確予以把握，而整個系統的虧損也會由國家來承擔，真是一筆模糊賬。就是做一些項目，也都未經發改委審批就上馬了，實質上并沒有過多地去考慮經濟效益問題。鐵路確實具有公益性，但應著眼于整個社會經濟的效益和利益，政企合一的最大毛病就是無法兼顧社會公益和經濟效益。”帥斌說。

　　此外，政企合一的模式也給民營資本的進入設立了一道天然障礙，“此前，盡管有新36條的壓力，但是鐵道部并沒有做好準備，在政策不清楚的時候，倡導民營資本進入這個行業只有兩種結果，一是謹慎觀望，二是因為虧損而退出。”張燎對記者表示。

　　2005年，浙江民企光宇集團曾經聯合上海鐵路局、常山縣國資公司，共同投資了連接浙江衢州和常山的衢常鐵路，但苦苦撐至2007年，它便徹底退出了。引入民間資本的國恒鐵路和石太客運專線也都是虧損的。

　　“政企合一是改革面臨的最大障礙，政企分開了之后，再復雜的事情都會迎刃而解。”帥斌如此表示。

　　責任編輯：武孝武