在我國公共財政體制還不能一步到位的情況下，我們可以通過政策、行政干預等手段使我們的財政支出要更多地用于民生支出，加大政府財政支出的透明度，加強對財政支出的監督。更重要的是，要轉變政府職能，強化公共財政及建立社會主義民主政治建設

　　文/盧現祥

　　2010年，我國實現了財政收入突破83 080億元，較2009年勁增14 562億元，增幅達21.3%。然而，這則消息更多的是引起了人們深層次的思考：既往事實表明，大量的社會財富在缺乏有效監督的情況下并沒有很好地形成社會福利回饋社會，如何盡快建立我國公共財政的運行機制？

　　什么才是公共財政

　　亞當・斯密曾經探討了公共財政的原理。第一原理就是：民主監督下的財政，遠比無人監督或征稅者的自我監督來得更有效率且更具公平性。歷史上導致美國“獨立戰爭”的是這樣一句平平常常的口號：“不納無代議的稅”。凡是有獨立人格的地方，政府就很難有效地只收稅而不許納稅人有效地表達意愿。財政民主化的第二原理是：“以開支定稅入”。這是各國的經驗，行之有效且合理。政府既要“開支”，就要公布為何目的而開支，于是全民皆知該項開支是否必要(從而為此是否應增設稅種或稅額)，以及日后監督其稅入是否用于該項開支。最后是所謂立憲原理：“由民眾來選擇合適的公共選擇機制，由后者決定稅種與稅負”。

　　從歷史來看，英國公共財政的形成經歷了一個曲折的過程，1688年的光榮革命，議會控制了稅收權。1717年控制了支出權。1861年實施監管公共賬戶的憲法權力。1866年《國庫與審計部法》將賬戶現代化控制于議會。政府預算成為公共財政的基本制度框架，近代逐步擴展到世界其他國家。

　　我國從2000年開始推動公共財政體制改革，如部分預算、國庫集中支付制度、政府采購制度、政府收支分類改革制度開始逐步試點。這些只是公共財政的形式，公共財政的核心在于稅收權和支出權是由誰控制的以及其運作機制。增加財政收支決策的民主化程度、增加財政收支的透明度以及增加財政收支的硬性約束等，是建立和完善我國公共財政的前提條件。

　　偏低的民生財政

　　這些年我國財政收入有了較大的增長，但是這些錢如何花的民主決策機制還沒有建立起來。決策者可以依靠手中的行政自由裁量權，把錢用到自己所想用的地方去。如用大量的錢去搞看得見摸得著的形象工程，搞一些超大型項目等。其中一些項目的建設超越了我國的國情和人均收入水平，如高鐵。當然，政府這些年來在支持“三農”、社會保障、醫療衛生、教育、文化、節能減排和廉租住房建設等方面也增加了一些支出，并全部減免了農業稅。不過相對于31.4%的財政收入年增速和政府財政支出中花在其他方面的錢來說，上述支出并沒有增加多少，有的在政府財政支出中的比例甚至還在減少。

　　從支出結構來看，我國政府支出通常包括行政管理和國防安全等維持性支出，教育、衛生、住房和社會保障等社會性支出，基礎設施建設等政府投資的經濟性支出。如果去掉不明用途的其他項，那么，經濟性支出、社會性支出和維持性支出大體各占1/3。雖然經濟建設支出的增長趨緩，但這部分支出依然過大；盡管社會性支出的增長有所加快，但增長最快的還是行政事業費支出。從2000年至2006年，社會文教費支出增長了16.3%，而行政事業費增長了18.3%，2006年行政事業費支出占全部財政支出的18.7%。

　　現代財政不等于民生財政。但無論是從民生財政占我國財政支出的比重還是從世界平均水平來看，我國的民生財政都偏低。為什么？

　　第一，民生財政是建立在民主基礎之上的。納稅人不能通過代議機關掌握財政主權，民生就面臨著被忽視或被偷換的危險。連人大代表對政府預算的審批權都不能得到實質性落實，如何能期待政府會真正把錢用在民生上？只有民主財政才能保障民生財政：如果“取之于民”受到制約，“用之于民”受到監督，那么我們就會實現民生財政了。

　　第二，民生問題已成為中央重點關注的問題，但支持民生的財政政策由于受既有利益格局和路徑依賴的影響，始終采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財政預算中，中央對地方的稅收返還和專項轉移支付都是剛性的。同時，幾次大的行政改革并未解決機構臃腫問題，反而出現倒退，行政管理費占比重從1998年的14.8%增加到2006年的18.7%。扣除這些因素，中央可以用于支持民生的財源，更多只能依靠增量資金、超收資金，這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。若財政體制性質不變，我們很難采取“存量改革”的思路。

　　第三，我國財政體制的不透明導致民生投入的漏損甚至“偽民生財政”。教育、衛生、科技、文化、農林水、環保、公共交通等所有事務管理都屬于民生范疇，這些事務中的每筆支出也都可以歸于民生投入。媒體曾曝光的云南石林一個中標價1008萬元的民心工程，經過層層盤剝后，最終流到施工人員手中的僅剩下66萬元，但在財政賬目上，民生投入就是1008萬。這是典型的“偽民生財政”。

　　要數字更要透明

　　改革開放以來我國要素收入分配結構發生了很大變化，資本要素收入比重從1978年的37.34%上升到2006年的45.23%，稅收占總產出的比重由1978年的12.85%上升到2006年的14.16%，勞動要素收入比重由1978年的49.8%下降為2006年的40.61%。在我國現在的產權制度下，資產性收入主要是由國家或企業持有，資產性財富升值的收入老百姓得不到。在美國，一般資產增長的速度都是按照GDP兩倍左右的速度上漲。美國人的收入里面，40%多是財產性收入，而我國老百姓的財產性收入所占比只有1.8%左右，相去甚遠。

　　中國市場化改革的一個深層次問題是，是藏富于民還是藏富于國，是民進國退還是國進民退？為什么我國保持了30多年的高增長而勞動報酬占GDP比重卻呈下降趨勢？我們認為，最主要的原因還在于，在我國市場化改革的過程中，公權(包括政府和企業)沒有受到制約，政府的邊界與市場的邊界沒有劃分清楚，政府權力過大并沒有受到有效制約，從而導致國民收入分配結構扭曲。

　　客觀地說，民生財政并非只是僅僅增加民生類支出，而是應該把民生理念貫穿于所有財政工作里面。更重要的是，民生財政涉及到民眾在財政中的話語權和訴求渠道。它不是一個簡單的數字問題，更重要的是一種機制。從體制與機制來看，我國離公共財政還有比較大的差距。我國財政不缺錢，但缺乏有效的公共財政機制。因此，我國當前要控制財政收入的過快增長，這既有利于國民收入分配格局的優化(藏富于民)，有利于社會總需求(特別是消費需要)的形成，同時也可減少不必要的稅收攪拌。事實上，對同一個家庭，如果政府支出的削減伴隨著稅收的相應減少，避免了“財政攪拌”和相關浪費，許多家庭的日子會因此過得更好。

　　同時，在我國公共財政體制還不能一步到位的情況下，我們可以通過政策、行政干預等手段使我們的財政支出更多地用于民生支出，加大政府財政支出的透明度，加強對財政支出的監督。更重要的是，要轉變政府職能，強化公共財政及建立社會主義民主政治建設。在這個過程中，民眾的參與及社會主義民主政治的建設都至關重要。公共財政的建立過程實質上是一種制度創新的過程。

　　(作者系中南財經政法大學經濟學院院長、教授、博導)