Seven Advices on Diffusing China's Local Governments Debt Risk

　　文 /張 成

　　完善地方政府債務管理制度要從七方面入手：第一，合理化解存量債務；第二，適當放寬地方政府及其融資平臺發債權；第三，完善分稅制財政體制，增強防范與化解債務風險的能力；第四，推進地方政府投融資體系改革；第五，深化行政管理體制改革，緩解地方政府財政負擔；第六，完善地方政府債務管理制度；第七，完善相關法律法規，規范政府舉債行為。

　　近年來，我國地方政府債務數量和規模正在超常增長和急劇累積，債務風險凸顯。龐大的地方政府債務已嚴重影響到本級財政的運轉，成為中國宏觀經濟運行中最大的潛在風險因素之一，引起各方的關注。

　　債務風險現狀及原因

　　目前，我國地方政府債務主要包括省、地、縣、鄉四級政府負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛賬只占極小的比重。我國地方財政赤字從1995年的1843億元擴大到2008年的20599億元，年均增幅21%。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環，風險逐漸被積累放大。

　　據中國銀行業監督管理委員會的統計，截至2010年6月末，地方融資平臺貸款余額達7.66萬億元，另據債券市場的統計，截至6月末，城投債(含中期票據和短期融資券)余額為4882.5億元，再加上財政部代發的地方政府債券2670億元，截至2010年6月末，地方政府公開可計算的總債務已超8.42萬億元。中國銀監會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。財政部副部長李勇(專欄)此前也發表署名文章稱，從微觀層面看，個別地區的融資平臺債務問題相當嚴峻。有一項統計，從政府層級來看，縣級融資平臺數量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。國際知名評級機構標準普爾此前發布的一份報告認為，地方政府有動力對其融資平臺提供支持，但并沒有任何契約或法律責任提供這種支持。如果地方政府僅能提供有限的支持，則預計對地方政府融資平臺的貸款將令不良貸款率上升4～6個百分點。

　　地方政府債務風險形成的經濟發展因素主要有兩個。一是經濟發展處在加速工業化和城市化階段，大量基礎設施建設需要大量資金投入；二是彌補4萬億投資地方配套資金不足。

　　地方政府債務風險形成的體制性因素主要包括，地方政府財權與事權不對稱；政府投融資體制改革滯后，政府投資范圍過寬，形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務；行政管理體制存在的缺陷，引起地方財政不堪重負。

　　地方債務風險形成的管理缺位因素主要包括債務管理機構不健全，管理基礎薄弱，債務不公開、不透明且難以控制。

　　完善地方政府債務管理制度

　　第一，合理化解存量債務。除債務投資項目收益以外，完善償債準備金制度，通過預算撥款、預算外資金結余調劑、國有資產經營收益等多種渠道，保持償債準備金來源穩定。整合城市資源，盤活存量資產。對政府職責之內的公益性社會類項目的償債支持，通過財政預算資金投入，爭取中央轉移支付、特殊國債等多種渠道安排項目資金。對符合地方長遠需要的基建項目，即使有超前投資和低效益的情況，也應盡可能地加以保護，因為放棄的代價可能更大；對于那些違規的和高耗能、高污染和產能過剩行業的投資項目，應堅決叫停和清理整頓。

　　第二，適當放寬地方政府及其融資平臺發債權。一是要適當放寬地方政府發債權。二是要允許融資平臺發債、發券，準其進入資本市場融資。三是要積極探索嘗試多種直接融資方式。推進市政公用事業產業化，將城市公用事業所有權、經營權和養護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設和經營；推行項目融資，對一些大型基礎設施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設資金。

　　第三，完善分稅制財政體制，增強防范與化解債務風險的能力。一是深化我國稅收制度改革。中央政府應適當上移支出責任及下放收入能力，構建科學的稅種劃分格局和財力分配格局。二是完善我國轉移支付制度。根據我國地方政府財政困境，結合地方債務現狀及成因，實施科學的分配方法，依法確立以“收入能力—支出需求均衡撥款型”，即通過計算各地的理論收入能力和標準支出需求，來確定轉移支付數額的“因素法”計算模式，根據各地經濟發展水平的高低、財政能力的強弱等因素，確定各地轉移支付規模，增強地方財政實力，化解財政風險。同時，完善省以下轉移支付制度。

　　第四，推進地方政府投融資體系改革。一是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結構，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制。二是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化和法制化。三是切實加強投資監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度。

　　第五，深化行政管理體制改革，緩解地方政府財政負擔。一是轉變政府職能。推進政企、政事、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力。二是推進機構改革。按照精簡統一效能的原則，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，優化政府組織結構，建立健全機構編制管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制。三是創新考核機制。充分發揮績效評估的導向作用和激勵約束作用，從源頭上防范地方政府債務危機的發生。

　　第六，完善地方政府債務管理制度。一是樹立正確的風險觀和政績觀。將減債納入黨政領導干部考核指標，作為任期內的一項“政績”工程對待，考核結果與選拔任用、升降去留、獎懲及行政問責等進行有機的結合。二是建立信息充分披露制度，提高債務風險的透明度。三是建立政府債務風險預警機制。四是建立地方政府償債機制。每年地方政府應通過年初財政預算、年度預算超收、年終結余調劑和投資收益等方式的有機結合，作為償還債務的資金來源，設立地方政府債務風險準備金，實行專戶管理、專款專用，專項用于確保政府債務按期償還，增強地方政府防范與化解債務風險的能力。

　　第七，完善相關法律法規，規范政府舉債行為。借鑒國外的經驗，盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律。通過法律規范，既允許地方政府合法負債，使國內外債權人的權益得到保護，同時也對地方政府的負債制定規則設定限度，防止其不負責任地盲目負債。

　　(作者單位為中國人民銀行鹽城市中心支行)