目前各個部委正在制定19號文的實施細則，該細則能否帶來制度上的新意，也成為關注焦點。如果此次清理能夠帶來對地方債務管理制度上的變革將會是一個進步

　　文/本刊記者 楊海霞

　　自3月以來一直風傳的來自于財政部的融資平臺整肅政策最終以國務院文件形式出臺，這意味著中央對地方政府融資平臺公司管理的重視已經升級。

　　6月13日，中國政府網公布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(下稱19號文)，從融資平臺、銀行信貸和政府擔保等多個角度對地方融資進行了規范。

　　該文件要求將地方政府融資平臺進行清理，留存下來的融資平臺將分類管理，公益性項目將不得通過融資平臺向銀行貸款，要求把地方政府債務納入預算，并重申地方政府不得違反《擔保法》對融資進行擔保。

　　不過，國家發改委投資研究所研究員劉立峰認為，國家在對地方融資平臺進行清理的同時，并沒有給地方政府指出一條合法的融資渠道，在地方融資沖動沒有根本變化的情況下，這并不能解決地方政府融資問題，反而可能會引起反彈，在資金鏈緊張的情況下，地方政府和銀行還會創新出其他的融資方式。

　　地方融資被設限

　　納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。

　　19號文要求，債務經清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；(2)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；(3)融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

　　經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。

　　對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

　　該文件除了對地方政府融資行為進行規范，對銀行業也進行了規范。文件提出，按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則對銀行業金融機構融資平臺公司貸款進行全面清理。

　　事實上， 早在此前，商業銀行就已經收到來自監管層的《關于規范搭橋貸款的通知》，明令“各單位自發文之日起，不得發放項目資本金搭橋貸款，財政性質資金搭橋貸款及為企業發行債券、短期融資券、中期票據、發行股票、股權轉讓發放搭橋貸款。”這意味著搭橋貸款作為“項目資本金貸款”也將受到嚴格限制。

　　而此次19號文更明確提出，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。這意味著采取應收帳款擔保方式的城投債可能也將遭遇被叫停的命運。

　　可以說，至少在未來的半年內過去地方政府融資的幾種主要渠道都將不再暢通。

　　土地財政依賴將加重

　　盡管此次19號文十分嚴厲，但一些專家仍認為這是一個頭痛醫頭，腳痛醫腳的做法，沒有解決根本的問題。“地方融資平臺的問題根源不在于平臺本身，而在于缺少約束，就算這次力度很大，將來還會出其他問題，這是毫無疑問的”，劉立峰說。

　　在他看來，融資平臺這種方式的大規模出現也僅有5-6年的歷史，不給地方政府正常的融資渠道，地方無主體稅種和稅源，在各種指標與政績要求約束下，他們將不得不找解決辦法，必定還會找“邪門歪道”。如，通過非融資平臺的公司貸款，然后地方政府再進行回購。

　　事實上，對債務清理之后，地方政府公益項目如何籌資，雖然19號文提出可以通過財政預算和民間投資來解決，但是并沒有具體辦法。

　　6月21日，2010年地方政府債券1期、2期啟動發行，兩期發行規模總計438億元。有觀點認為，地方政府債券的發行似乎是給了地方政府一條出路。

　　不過，專家指出，該地方政府債券仍屬于4萬億計劃中的部分，而且400多億政府債券對于地方政府來說無異于杯水車薪。

　　況且，其發行方式也遭到質疑。有觀點認為，地方政府債券應該按各地不同的承債能力來劃分各地的份額，但是現在是切塊發行，向中西部承債能力較弱的區域傾斜。作為一種市場化的手段，地方政府債券反而承擔了轉移支付的功能。

　　至于不允許地方政府擔保，專家們對這項禁令能否得到地方政府的配合表示并不樂觀。“不允許地方政府擔保，其實已經出過幾次文件了，這么多年來銀行也并沒有堅決執行”，劉立峰說。

　　他同時指出，不允許擔保的直接結果是將會加重地方政府對土地財政的依賴。因為對公益項目來講，過去項目投資的1/3需要通過土地收益來支撐，現在沒有銀行貸款之后，則要全部依賴土地收益。過去用小資金撬動大的資金，把公益性和非公益性的項目混在一起，才把公益項目做起來，現在要是分開了，不許地方政府擔保貸款，公益性項目的資金來源就少了很多，只能依賴土地財政這一條路了。

　　在當前房地產調控政策下，地方政府的賣地行為直接受到影響，土地收益也難以保障。多種政策因素之下，房地產市場與地方政府融資行為的博弈將給政策實施效果帶來什么樣的影響，已經成為市場人士關注的問題。

　　透明化是關鍵

　　交銀國際分析師李珊珊表示，實際上，對地方政府融資平臺的過度擔憂根本原因在于地方融資平臺債務的不透明，信息的不對稱。

　　目前各個部委正在制定19號文的實施細則，該細則能否帶來制度上的新意，也成為關注焦點。劉立峰也指出，如果此次清理能夠帶來對地方債務管理制度上的變革將會是一個進步。

　　在19號文發布后不久，6月24日國家審計局公布了對地方債務的審計結果。其中，在國家審計局調查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務，債務總額為2.79萬億元，包括政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元。

　　此次審計結果還顯示，從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。

　　“地方政府債務像一個謎，猜出不少結果，坊間傳說的有12萬億、10萬億、7萬億，這次審計署審查18個省，得出2.79萬億，總算有點端倪。地方政府債務不透明，這是最大的風險”。6月24日晚，財政部財政科學研究所副所長劉尚希在自己的微博(http://t.sina.com.cn)做了上述更新。

　　對此，劉立峰也表示，地方政府目前尚未有一個明晰的資產負債表來表明其債務狀況和償債能力，雖然19號文提出要將地方政府債務列入地方政府預算，不過，他認為，即便是納入預算還是無法看出風險情況。

　　“事實上，很多地方政府已經將當年的債務列入了建設性預算中，但這并不是全口徑的。目前地方政府各個部門大多是分散決策和分散借款，沒有一個部門能有全部口徑的債務數據。例如，一些地方政府將城建的債務納入了預算，但交通和國外借款都沒有納入。事實上，他們也希望能把所有債務納入一個口徑里統計”。劉立峰說。

　　因此，在他看來，只有建立資產負債表才能看出債務的實際情況，看出能產生現金的資產有多少，看出償債能力。但是他也坦承建立這樣一個資產負債表并不容易，因為會涉及到隱性債務和或有債務，如社會保險、銀行壞賬、土地資產等。

　　債務風險需硬約束

　　“如果做出一個合理的負債表的話，你會看出中國政府的承債能力其實是很強的。因為中國的地方政府擁有龐大的土地、礦產資源等資產，并非西方國家可比”。劉立峰說。

　　事實上，盡管整個地方政府債務處于不透明狀態，銀行系統對地方融資平臺債務風險其實也并無過多擔憂。

　　在中金公司發布評估報告認為地方融資風險可控之后，交銀國際的報告也認為，地方融資風險仍處于可控狀態。

　　交銀國際的報告分析認為，1993年以來，中國財政收入增速都大幅高于GDP增速，即使在亞洲金融危機期間和2008年國際金融危機時期都是如此。貸款余額與財政收入的比例仍然處于1990年以來的較低水平。

　　無論是從政府財政實力、銀行風險控制能力，風險承受能力角度看，當前銀行貸款風險的可控性都遠遠好于上世紀90年代，基于中國自身的背景，政府融資平臺貸款的風險應從全局和動態的角度看，政府融資平臺的債務出現大規模壞賬的可能性很小。

　　按照IMF對中國未來6年GDP的增速預測，李珊珊預計地方政府償債率將在2012年達到峰值為26.4%，超出了國際上地方政府償債率20%的安全警戒線，也略微超出了發展中國家25%的安全警戒線。但是，中國集權制的特點決定了地方政府和中央政府財政上的界限并不清晰，中國稅制改革的較大空間也為政府開源提供了多種渠道，應該從全局和動態的角度看地方政府融資平臺貸款風險。

　　劉立峰表示，這種債務的數量控制和風險監測體系應強調硬約束。目前雖然財政部已經有統計指標，但沒有約束指標。同樣，一些省份如江蘇和內蒙已建立了債務統計指標，但同樣不是真正的考核指標。

　　事實上，在前段時間關于地方融資風險的輿論壓力下，一些地方政府已經開始建立本級政府的債務評價體系，如貴州和西安等地。這些評價體系能否準確評估并約束地方政府負債行為，還有待觀察。