Improving legal system of bankcards is inevitable

　　文/劉永祿 劉毅勤

　　銀行卡發(fā)行與受理嚴重不匹配，在發(fā)卡量迅猛增加的同時，受理市場建設(shè)滯后，中小商戶的受理面不足、區(qū)域發(fā)展不平衡。

　　隨著我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，銀行卡面臨的風險問題也日益嚴峻。現(xiàn)行的銀行卡管理辦法等制度規(guī)定由于其法律效力偏低，調(diào)整范圍比較狹窄，已經(jīng)無法對銀行卡市場出現(xiàn)的新問題起到積極的規(guī)范作用，明顯制約著銀行卡產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，完善銀行卡法制建設(shè)勢在必行。

　　現(xiàn)行銀行卡管理辦法存在缺陷

　　銀行卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的主體不明確。在銀行卡業(yè)務(wù)的管理上，始終沒有明確人民銀行和銀監(jiān)會雙方的主體地位。銀行卡業(yè)務(wù)作為銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)活動的項目之一，顯然要受銀監(jiān)會的監(jiān)督管理。

　　人民銀行與銀監(jiān)會在對銀行卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的職責上比較籠統(tǒng)，沒有明確的分工和側(cè)重點，主體地位不明確，很容易在監(jiān)督管理銀行卡的層面上形成交叉和錯位的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督管理缺乏嚴肅性。

　　特約商戶的行為缺少規(guī)范。管理辦法在“銀行卡當事人之間的職責”方面，只對發(fā)卡銀行和持卡人的權(quán)利和義務(wù)進行了規(guī)范，而忽略了對在消費環(huán)節(jié)中起重要作用的特約商戶的行為進行規(guī)范。正是由于特約商戶的行為缺少規(guī)范，加之發(fā)卡銀行及相關(guān)管理部門對消費環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理比較薄弱，給不法分子提供了可乘之機。

　　信用卡具有免息還款期待遇(信用卡可以透支并享受最長60天的免息期)和最低還款額待遇(持卡人在還款日前可按銀行規(guī)定的最低還款額還款)，對于短期內(nèi)需要資金融通的人來說，使用信用卡的消費信貸功能遠遠比使用銀行貸款更加實惠和便利。不法分子抓住這一特點，往往以中介者的身份利用特約商戶，在POS機具上進行虛假交易，非法套取現(xiàn)金，提供短期現(xiàn)金信貸，由此獲得高額手續(xù)費收入；有的特約商戶則直接向持卡人提供信用卡套現(xiàn)，非法賺取手續(xù)費。盡管《關(guān)于妨害信用卡管理刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條明確規(guī)定“違反國家規(guī)定，使用銷售點終端機具(POS機)等方法，以虛構(gòu)交易、虛開價格、現(xiàn)金退貨等方式向信用卡持卡人直接支付現(xiàn)金，情節(jié)嚴重的，應(yīng)當依據(jù)刑法第二百二十五條的規(guī)定，以非法經(jīng)營罪處罰”，但是因為“情節(jié)嚴重”的界定數(shù)額較大(100萬元以上)，仍然使大多不法分子逍遙法外。即便特約商戶的套現(xiàn)行為被發(fā)現(xiàn)，也僅僅是終止協(xié)議，撤銷POS機具。特約商戶的行為失范，導(dǎo)致“特約商”環(huán)節(jié)出現(xiàn)非法套現(xiàn)現(xiàn)象的猖獗，嚴重損害發(fā)卡銀行的利益，危害信用卡業(yè)務(wù)的發(fā)展，影響金融秩序的穩(wěn)定。

　　銀行卡風險責任的劃分不合理。伴隨著銀行卡產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，風險問題日益突出。當持卡人發(fā)生透支或出現(xiàn)銀行卡詐騙等，造成銀行資金損失時，《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》在“銀行卡風險管理”第四十七條規(guī)定：“發(fā)卡銀行通過下列途徑追償透支款項和詐騙款項：(一)扣減持卡人保證金、依法處理抵押物和質(zhì)物；(二)向保證人追索透支款項；(三)通過司法機關(guān)的訴訟程序進行追償。”顯然，如果透支款項和詐騙款追償不到位，風險的承擔便全部劃歸了發(fā)卡銀行一方。

　　銀行卡業(yè)務(wù)的發(fā)生，包括銀行卡業(yè)務(wù)的審批、發(fā)行、持卡人的使用、收單機構(gòu)和特約商戶的受理、交易的清算等諸多環(huán)節(jié)，其中哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會引起風險隱患的發(fā)生。目前銀行卡產(chǎn)業(yè)各方的主體職責和義務(wù)在法律層面上沒有具體的規(guī)定，銀行卡業(yè)務(wù)風險管理缺少法律依據(jù)，對銀行卡業(yè)務(wù)的諸多環(huán)節(jié)缺少系統(tǒng)性規(guī)范管理，片面強調(diào)銀行對持卡人的安全保障義務(wù)，強調(diào)銀行的責任，這不僅使銀行容易成為最終的受害者，也會降低其他產(chǎn)業(yè)各方的風險防范意識，不利于銀行卡產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

　　銀行卡定價機制不完善。《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》在計息和收費標準方面的規(guī)定，在一定時期內(nèi)對于規(guī)范銀行卡市場秩序，促進銀行卡產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了積極作用。各發(fā)卡機構(gòu)雖然可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)現(xiàn)狀、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、網(wǎng)點多少、業(yè)務(wù)發(fā)展方向、客戶群體選擇等的不同，在工本費、年費等服務(wù)價格上有一定的自主權(quán)，但是遠遠不能與銀行卡市場的發(fā)展相適應(yīng)。

　　當前突出的問題是：銀行卡發(fā)行與受理嚴重不匹配，在發(fā)卡量迅猛增加的同時，受理市場建設(shè)滯后，中小商戶的受理面不足、區(qū)域發(fā)展不平衡。造成這種局面的原因一是缺少更加完善的專業(yè)化收單機構(gòu)，另一個便是缺少彈性定價機制，銀行卡計息和收費標準尚不完善。

　　完善銀行卡法制建設(shè)

　　明確銀行卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理主體， 嚴肅銀行卡監(jiān)督管理行為。建議在《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中補充明確人民銀行與銀監(jiān)會兩者的主體地位，明確劃分兩者在對銀行卡業(yè)務(wù)監(jiān)督管理方面所行使的職責分工，確定兩者的監(jiān)管重點。比如：銀行卡業(yè)務(wù)由誰審批、計息和收費標準由誰制定，在銀行卡的非現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場檢查中雙方側(cè)重檢查哪些方面，在對檢查的處罰上誰可以針對某些問題做出處罰，或者由誰最終行使處罰權(quán)，等等。只有明確了人民銀行與銀監(jiān)會的分工和側(cè)重點，明確了雙方的主體地位，才能避免雙方在監(jiān)督管理銀行卡的層面上形成交叉和錯位，嚴肅銀行卡的監(jiān)督管理行為。

　　規(guī)范特約商戶行為，嚴厲打擊非法套現(xiàn)。基于特約商戶的行為在銀行卡消費環(huán)節(jié)中所起的重要作用，建議：一、在《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中增加對特約商戶的規(guī)范，明確規(guī)定“特約商戶的權(quán)利和義務(wù)”，并在罰則中相應(yīng)增加對其不規(guī)范行為的處罰條款。二、修改《關(guān)于妨害信用卡管理刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第七條，對其中“情節(jié)嚴重”的界定數(shù)額較大由100萬元修改為50萬元，以嚴厲打擊當前非法套現(xiàn)犯罪的猖獗，同時對不法分子起到震懾作用。三、在條件成熟的情況下，建立健全針對特約商戶有關(guān)行為規(guī)范的法律框架，盡快研究出臺專門打擊信用卡套現(xiàn)的法律制度。

　　合理劃分銀行卡風險責任，提高產(chǎn)業(yè)各方風險防范意識。既然銀行卡業(yè)務(wù)的發(fā)生，包括諸多環(huán)節(jié)，涉及產(chǎn)業(yè)各方，那么風險出現(xiàn)在哪一環(huán)節(jié)，涉及哪些參與主體，就應(yīng)該承擔相應(yīng)的風險責任，而不應(yīng)該片面強調(diào)發(fā)卡銀行的安全保障義務(wù)，把風險的最終承擔者劃給發(fā)卡銀行。建議在《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中，在增加銀行卡產(chǎn)業(yè)各方的主體職責和義務(wù)的基礎(chǔ)上，在“銀行卡風險管理”章節(jié)里相應(yīng)增加參與各方的風險責任規(guī)定，加強系統(tǒng)性的規(guī)范管理，促進銀行卡產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

　　建立彈性定價機制，促進受理市場平衡發(fā)展。針對當前銀行卡發(fā)行與受理嚴重不匹配，受理市場建設(shè)滯后，中小商戶受理面不足、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，建議加強政策性引導(dǎo)和扶持力度，充分考慮產(chǎn)業(yè)各方的整體利益，合理制定各商業(yè)銀行、收單機構(gòu)和中國銀聯(lián)分支機構(gòu)之間對銀行卡的收益分配體制，盡快建立彈性定價機制，修改完善《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中的計息和收費標準。比如在對欠發(fā)達地區(qū)，尤其是農(nóng)牧區(qū)的POS商戶收取的手續(xù)費上，不僅要考慮行業(yè)標準，更應(yīng)該針對各地區(qū)的實際情況，考慮面對的服務(wù)群體，適當降低扣率標準，甚至可以采取減免、返還手續(xù)費的做法，激發(fā)商戶的積極性，加大特約商戶的拓展以及POS、ATM機具的布放力度，促進銀行卡受理市場的平衡發(fā)展。

　　(作者單位為中國人民銀行包頭市中心支行)