對于地方政府融資沖動要以“疏”為主，而不是“堵”，應當給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道。應當著眼于長遠，作出長久性的地方融資的制度安排，而不應僅限于“非常時期”的“非常舉措”

　　■　中國工商銀行城市金融研究所所長 詹向陽

　　近年來，為了促進地方經濟的發展，加快推進城市化建設進程，一些地方相繼建立了隸屬于本級政府的投融資平臺。2008年末，中央政府推出“4萬億”經濟刺激計劃后，國內各級地方政府的資金缺口顯著擴大，資金需求更加迫切。在此背景下，地方政府融資平臺建設日漸突起。

　　地方政府融資方式的演化與現狀特征

　　關于“地方政府融資平臺”(以下簡稱“平臺”)，目前國內尚無標準定義。綜合各種定義可以得出：所謂政府融資平臺是指由地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企(事)業法人機構。

　　“平臺”作為地方政府的融資載體，并非新生事物，早在上個世紀90年代我國多個地方就已經有了初步探索。為了給市政建設融資，一些地方政府建立了城市基礎設施投資建設管理公司或國有資產管理公司等融資平臺作為借款人，將若干基礎設施建設項目打包，統一向銀行貸款，并以財政出具的還款承諾作為償債保證。這種“打捆(打包)貸款”業務最早由國家開發銀行開辦，隨之各家商業銀行紛紛涉足，后因存在風險隱患在2006年被監管部門叫停。此后，以重慶為代表的一些地方政府對政府融資平臺的機制進行了規范和完善，通過制度創新將政府融資平臺推入新的發展時期。2009年3月，為應對國際金融危機的沖擊，落實中央政府4萬億元投資計劃的配套資金，人民銀行和銀監會聯合下發了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。至此，平臺得到了監管部門的支持與肯定，國內各級地方政府融資平臺發展步入高潮。

　　總括起來，目前政府融資平臺的發展表現出幾個特征：一是層次增多。開始“平臺”多集中于省級政府，2008年后“平臺”的層級逐步向下擴展，由省級政府向地市級、區縣級政府移動，甚至集鎮、鄉村也設立了政府融資平臺。據初步統計，目前全國各級地方政府融資平臺已超過3000家。二是銀行信貸成為融資主渠道。據有關資料，2008年初，全國各級地方政府融資平臺的負債總計約為1萬多億元，而到2009年末，總負債已達5萬億元左右，其中絕大部分來自于銀行貸款。三是在資本金、擔保等運作方式上有所創新。目前的政府融資平臺在解決做實資本金的問題上有了較大進步。

　　辯證看待地方政府融資平臺發展

　　“平臺”是地方投融資機制的創新

　　應當看到的是，2008年以來的投融資平臺建設實際是地方政府投融資機制的改革和創新，同時伴隨著地方政府職能的改革�，F在的“平臺”建設不同于上個世紀八九十年代的地方“融資熱”，具有明顯的歷史進步性。那時地方政府各個部門自辦各種“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等，各自為政，大肆借錢。由于政府沒有分離職能，政府自身作為投融資主體，最后出現了大量濫借款、濫集資等過度負債問題和道德風險等問題，最終資不抵債，債務由政府財政兜底。近年地方政府在創立融資平臺時，汲取了過去的教訓，實行了政府管理職能與投資者職能的分離，由具有獨立法人資格的公司實體承擔投融資主體及其責任，政府通過這些“平臺”籌措建設資金，“平臺”通過獨立的市場運作獲得收益，保證還款來源，承擔償債責任。“平臺”的作用不僅僅是籌措建設資金，還在整合公共資源和協調政府建設職能等方面較好地發揮了作用。

　　“平臺”對經濟企穩回升貢獻顯著

　　2008年國際金融危機爆發后，中國出口嚴重受阻，國內產能過剩問題進一步加劇。在這種情況下，中央政府提出了擴內需、保增長、惠民生的一系列措施，其中擴大基礎設施建設、增加短缺產業投入、加快公共環境改善等，成為拉動投資增長進而拉動經濟增長的“殺手锏”。如果按照1∶3的比例計算，2009年1.8萬億元中央投資需有約6萬億元地方和銀行資金配套，地方政府通過融資平臺較強的融資功能解決了自身建設資金不足的問題，在落實中央投資項目配套資金的同時，加大了各地建設項目的投資力度，保證了各地經濟的企穩回升和較快增長。同時啟動了大規模的惠民工程，保證和提高了各地城鄉居民的生活水平�？梢哉f，地方政府融資平臺對我國戰勝危機和保證經濟企穩回升發揮了積極作用。

　　“平臺”最大的尷尬在于“政府擔�！辈痪邆浞�律有效性

　　“平臺”盡管是獨立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在實際上，“平臺”的投融資能力和還款能力均由政府財政的顯性或隱性擔保為條件。以向銀行融資為例，為滿足銀行貸款要有充分保證的條件，在《擔保法》明確國家機關不能作為保證人的規定下，近年來不少地方采取了通過人大會議決議把“平臺”融資后的還款付息計劃納入財政預算以提供貸款保證的辦法，回避“政府擔保無法律效力”的問題。這種做法在實踐中對于潤滑和通暢“平臺”融資運作起到重要作用，但是由于人大也不是一級經濟實體，不具備承擔保證的合法條件，從而使這種保證的合法性仍然處于沒有保障的尷尬境地。

　　“平臺”的融資結構過于單一

　　“平臺”設立的初衷主要是吸收社會資金，特別是吸收民間資本。人民銀行和銀監會聯合下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中所指的政府投融資平臺，應當是以“發行企業債、中期票據等融資工具”為主要融資渠道的。但是由于直接融資渠道不暢，地方發債、發券的功能受到抑制，致使“平臺”融資形成了以銀行貸款為主要來源的單一結構。這種結構不恰當地把過多的財政性風險轉嫁給了銀行。

　　“平臺”層級過低過多

　　近年來，“平臺”的層級逐步向下移動，不僅省級政府、地市級政府設有“平臺”，區縣級政府甚至集鎮、鄉村也設立了政府融資平臺。在目前的3000多家“平臺”中，有70%集中在區縣級政府。并且“平臺”設立過多，往往一級地方政府就擁有十幾家。過低的“平臺”設置層級，使得“平臺”融資過于分散，過度負債成為一個嚴重問題。這些年來，隨著我國城鎮化發展步伐加快，縣級政府的負債率一直居高不下，總體上嚴重超過了縣級政府的財力，這個問題早在本世紀初已經成為我國經濟發展中的一個隱患。

　　“平臺”運作仍然有欠規范

　　目前，一些“平臺”的運作存在多種不規范問題，潛伏著較大風險，甚至成為捆綁金融風險和財政風險的主要渠道。

　　第一，“小馬拉大車”，自身負債率過高。一方面，一些“平臺”中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象，有些地方政府甚至采取各種變通手法向“平臺”注入不實資產“濫竽充數”；另一方面，目前不少“平臺”的負債率超過80%或者更高。

　　第二，治理結構不健全，高管中官員居多。目前，一些“平臺”的法人治理結構并不健全，缺乏嚴格的管理規范。尤其是“平臺”的高管人員，相當部分由原政府官員擔任，缺乏必要的市場經營和企業管理經驗及風險防范常識，因此在融資過程中較易發生決策失誤。

　　第三，償債責任主體不明確。在實際運作中，“平臺”的債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規定，一旦發生投資失誤、還款困難，最終責任人是誰，地方政府是否會出面償債，對投資者而言其實并不十分清楚。

　　第四，地方財政風險過大，對“平臺”擔保有名無實。在“平臺”融資過程中，雖然地方政府會想方設法提供變相擔�；虺兄Z，但由于自身財政風險已經較大，隱性債務水平亦較高，再加上一些地方的平臺公司數目過多，這些擔保或承諾往往是“一女多嫁”，重復運用。因此許多擔保、承諾有名無實。一旦“平臺”還債發生困難，其背后的地方政府實際上并沒有足夠的能力替“平臺”還債。

　　第五，透明度低，系統風險大。缺乏公開透明的信息披露和風險披露體系和機制是“平臺”目前存在的一個較大問題，由此“平臺”融資狀況的透明度較低。在政府背景遮蓋下，投資者往往不能了解“平臺”真實的財力和基本的風險情況，甚至有的地方政府也不完全清楚下屬融資平臺的總體負債和擔保狀況。

　　改進地方政府融資機制的方向

　　端正認識，給予地方政府融資合法地位

　　對于我國社會主義市場經濟來說，政府管控經濟、配置資源是主要特征之一。不僅中央政府，各級地方政府都承擔了經濟社會發展的管理職能和責任，不僅擔當“公共管理”職能和責任，還擔負著控制本地主要資源、配置資源和完成當地經濟增長指標的職能和責任。在分級財政的條件下，一個地方經濟社會發展的快慢、建設水平的高低，與當地政府的籌融資能力直接相關，為了完成和實現本地經濟社會發展的目標和任務，地方政府必須千方百計籌措建設資金，這是地方政府籌融資沖動的根源及其合理性所在。其實，在政府管控經濟和參與配置資源的條件下，無論中央政府還是地方政府都是市場經濟的主體之一，因此政府(包括中央和地方)具有投融資的需要和資格。所以筆者認為，對于地方政府融資沖動要以“疏”為主，而不是“堵”，應當給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道。應當著眼于長遠，作出長久性的地方融資的制度安排，而不應僅限于“非常時期”的“非常舉措”。

　　改變結構，給予地方政府及其“平臺”發債權

　　目前存在的地方政府融資過多依靠吸引銀行貸款的問題，本質上還是地方融資渠道不暢的問題。要打通地方政府及其“平臺”直接融資的渠道，首先，要給予地方政府發債權，由各省、市級政府量力而行地制定地方政府發債計劃，由中央財政統籌核準，由相關監管部門審批。特別在今后積極的財政政策逐步退出，中央政府債券發行減少的情況下，可適當放開地方政府發債權。其次，要允許“平臺”發債、發券，準于其進入資本市場融資�！捌脚_”其實也是獨立法人的企業，應當與其他企業一樣具有在貨幣市場發行“融資券”和在資本市場上發行企業債券的融資權利。應當出臺鼓勵地方政府及其“平臺”直接融資的政策措施，鼓勵“平臺”改變過分依賴銀行貸款的融資結構，形成包括間接融資和直接融資在內的多元化融資結構。

　　建立“平臺”的風險防控制度

　　第一，建立健全地方政府債務管理體制。應建立健全地方政府的債務管理體制，加強地方政府對“平臺”債務的集中統一管理，從根本上改變地方“平臺”債務多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現狀。

　　第二，建立地方債務償債基金。地方政府應當建立與地方“平臺”債務規模相適應的償債基金，并制定地方“平臺”債務償還基金管理辦法，規定相應的償債程序。在地方“平臺”無法償還債務的情況下，由地方政府動用償債基金兜底。

　　第三，提高“平臺”的自償能力。作為獨立的企業法人，“平臺”應當有完全的民事責任承擔能力，有獨立的償債能力。地方政府在調撥資產注入做實“平臺”資本金的同時，要把相應的收費權和收益權注入“平臺”，使之具有獨立償還債務的能力。

　　第四，提高層級，制定法律規范。為治理和防范地方政府融資平臺過多、過濫和過度負債的問題，要對現有“平臺”進行整合，把“平臺”建設層級限定在省級和地市級政府以上，對經濟發達地區確有財力的一些縣級政府要經過核準實行部分開放；對已經過多過濫、資不抵債的區縣級及其以下的“平臺”要堅決清理，并妥善解決其債權債務的清償。同時要制定法規對“平臺”的準入門檻、資本金比例、運作條件、負債率限額、風險管理、償債責任等進行規范，使“平臺”有法可依，依法合規運行。

　　第五，做實資本金，限制負債率。對“平臺”的資本金狀況要進行統一檢查，在此基礎上，對資本金不足或不實的“平臺”應限期做實。同時，對地方“平臺”的負債率作出限定，并與當地政府財政并表核算。

　　第六，健全治理結構，培訓“平臺”高管。規范地方“平臺”的公司治理結構，提高“平臺”的經營水平和運營效率。對現有“平臺”的高管人員進行專業培訓，盡快提高高管人員素質，并改進“平臺”高管的任用機制，盡可能地從經理人市場招聘職員。

　　明確監管責任，實施嚴格監管

　　比較而言，筆者認為，目前“平臺”最大的問題在于缺乏監管、沒有規范。因此，建立嚴格監管制度與體系，規范地方政府融資行為機器“平臺”的運作，是當務之急。

　　第一，確定“平臺”的監管部門，明確監管責任。政府融資平臺以投資和融資為其主要功能，因此嚴格地講，“平臺”屬于金融機構，應當在明確各級財政為主管部門的同時，明確由證監會和銀監會及其各級分支機構對其進行金融監管。監管范圍包括市場準入、市場退出、融資計劃、高管任職資格審核、風險稽查等。各級政府財政部門必須會同金融監管部門核定本級政府通過“平臺”的總體融資計劃，將政府及其“平臺”的負債率控制在可以承受的范圍內，以防范政府過度負債可能產生的財政風險。

　　第二，建立和完善地方政府融資平臺的信息披露制度。要明確“平臺”應當披露的信息范圍，包括“平臺”資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露強化投資者以及放貸銀行對“平臺”的監督，完善“平臺”風險控制機制。

　　商業銀行要加強“平臺”貸款的風險管理

　　第一，要加強償付風險的防范與管理�！捌脚_”的償還能力是商業銀行開展該類業務最主要的風險關注點。商業銀行應審慎評估地方財力，建立政府償債能力評估制度，確切掌握當地政府財政收支、財政償還能力的情況；要建立“平臺”償債能力的評估制度，全面掌握“平臺”的舉債規模和結構，核實其資本金與收入來源，逐項目落實還款來源，酌情發放貸款，防止出現由于“平臺”資不抵債造成的償付風險；對于提供實物抵押的“平臺”貸款，要評估其抵押資產的真實價值和變現能力，避免由于抵押不實或難以變現造成的償付風險；要加強對“平臺”建設項目的評估和審查，除常規的項目可行性分析和評估以外，要嚴格對項目的合法合規性進行核查和評估，防止由于項目合規性問題引發的償付風險。當前尤其要注重防范借“平臺”整治之際可能發生的地方政府逃廢銀行債務的風險。

　　第二，要加強流動性風險的防范和管理。由于“平臺”大部分項目是城市基建項目，建設周期和資金回籠期較長，因此該類貸款絕大部分是長期貸款。商業銀行要采取措施，限制“平臺”貸款的最長期限，限制長期貸款的比重，以防范和化解“平臺”貸款的流動性風險。

　　第三，加強政策風險的方法與管理。需要商業銀行前瞻性防范的政策風險主要體現在兩方面：首先，宏觀經濟走勢和政策發生重大變化，尤其是土地價格的向下波動，會造成以土地作抵押的“平臺”貸款價值縮水，商業銀行該類貸款的風險就可能大面積暴露。其次，由于“平臺”貸款期限普遍較長，可能跨越幾屆政府任期，其間政府班子的經濟發展思路和政策都可能發生變化，可能出現新一屆政府不愿意為“舊賬”埋單的情況。為此，商業銀行要有政策性風險防范預案，要通過創新，創造對沖政策性風險的手段，防范和化解政策性風險�！�

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