在政府機關(guān)有幾種權(quán)力是必需搶的：一項是審批權(quán)，一項是處罰權(quán)，還有一個就是法律解釋權(quán)。顯然，制度化的規(guī)則和程序難以真正制約權(quán)力，那么誰來？

　　□ 文 高昱

　　前不久，一款游戲引發(fā)兩個國家部委公開打擂臺。先是國家新聞出版總署11月2日宣布終止網(wǎng)絡(luò)游戲《魔獸世界》的審批，退回網(wǎng)易關(guān)于引進(jìn)出版《魔獸世界》的申請，并要求立即停止違規(guī)行為。緊接著文化部文化市場司表示，《魔獸世界》屬正常運營，只有文化部有權(quán)力查處網(wǎng)游市場，出版署的行為屬于越權(quán)。這種部委間“職能糾紛”的公開化對壘實屬罕見。

　　按照新聞出版總署和文化部的“三定”方案，文化部是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，在文化部的統(tǒng)一管理下，新聞出版總署負(fù)責(zé)“網(wǎng)絡(luò)游戲的網(wǎng)上出版前置審批”，一旦上網(wǎng)，則完全由文化部管理；對經(jīng)總署前置審批過的網(wǎng)絡(luò)游戲，文化部應(yīng)允許上網(wǎng)，不再重復(fù)審查，并在管理中嚴(yán)格按總署前置審批的內(nèi)容管理；網(wǎng)絡(luò)游戲出版物未經(jīng)總署前置審批擅自上網(wǎng)的，由文化部負(fù)責(zé)指導(dǎo)文化市場執(zhí)法隊伍進(jìn)行查處，總署不直接對上網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)游戲進(jìn)行處理。此外，總署負(fù)責(zé)對境外著作權(quán)人授權(quán)的在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)的游戲出版物進(jìn)行審批，其他進(jìn)口網(wǎng)絡(luò)游戲的審批工作由文化部負(fù)責(zé)。從這種劃分來看，新聞出版總署以網(wǎng)易“擅自收費并提供新賬號注冊，已經(jīng)造成事實上的公開運營服務(wù)”為由終止審批后者的申請，并無越權(quán)，但文化部則將這視作對網(wǎng)絡(luò)游戲的“查處”。這究竟是審批行為還是查處行為，我國文化事業(yè)的兩大主管權(quán)力機構(gòu)在文字含義認(rèn)定上產(chǎn)生分歧，反映的不只是中國文化多么博大精深，更在于傳統(tǒng)行政體制的職能劃分方式已經(jīng)不合時宜。

　　按照現(xiàn)行模式，政府對于行政權(quán)力部門，是按照“三定”方案來規(guī)定其編制、機構(gòu)和職責(zé)。以中央部委為例，一般是先由該部門起草三定方案初稿，然后報請中央機構(gòu)編制委員會下設(shè)辦事機構(gòu)中央編辦和國務(wù)院法制辦進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商，最后經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，形成一份該部門的《主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。然而，任何權(quán)力都有其或明或暗的擴張性、侵犯性、排他性、誘惑性，在這一過程中，該部門必然會呈現(xiàn)自我擴權(quán)弱責(zé)的傾向，由此造成的后果，就是表現(xiàn)在具體的行政管理實踐中常見的職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)不分、多頭執(zhí)法等痼疾，受部門利益的趨使，時而爭先“越位”，時而彼此“錯位”，時而又會紛沓“失位”。因此人們常說，在政府機關(guān)有幾種權(quán)力是必需搶的：一項是審批權(quán)，一項是處罰權(quán)，還有一個就是法律解釋權(quán)。

　　2004年7月1日，中國頒布實施了《行政許可法》，這也是世界上迄今惟一的一部《行政許可法》，其目的即是以法治界定政府的行政權(quán)限，打造一個適應(yīng)市場經(jīng)濟的有限政府。但與西方自發(fā)模式的法治傳統(tǒng)不同，法治在中國經(jīng)常被當(dāng)做一種推動社會變革的工具，而且必須通過一種變法模式在相對比較短的時間內(nèi)完成法治體系的構(gòu)建，其中的挑戰(zhàn)之大可想而知。但最關(guān)鍵的一個難關(guān)即是利益的重新調(diào)整。權(quán)力和利益的關(guān)系，不光是政府與市場之間的關(guān)系，還涉及政府與政府之間的關(guān)系。甚至?xí)�涉及一個政府內(nèi)部不同司、局之間的關(guān)系，不同人之間的關(guān)系。因此，如果縱覽這些年本刊曾經(jīng)報道的電子標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)之爭、手機電視標(biāo)準(zhǔn)之爭、大飛機與核電發(fā)展路線之爭等等重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)所遭遇過的對壘，制度權(quán)威的信仰者們會困惑地發(fā)現(xiàn)，制度化的規(guī)則和程序同樣難以真正制約權(quán)力，最終似乎都需要最高層領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)、拍板，似乎惟一的辦法依然是“以權(quán)制權(quán)”。

　　最近有專家提議，將三定方案模式向部門組織條例模式改革，通過行政立法和行政法規(guī)來規(guī)范部門設(shè)置和職權(quán)劃分，在權(quán)威性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性等方面都較傳統(tǒng)機制更佳。我們歡迎這種法治化的進(jìn)步，但卻不敢輕易樂觀。制度決定論是原教旨主義的幼稚病，中國政經(jīng)社會仍然需要強有力的仲裁者，我們更關(guān)注的是，這個更大權(quán)力，是來自更高一級的政府官員，還是賦予給行政體系之外的某種力量？

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