國際金融危機爆發后，美國、英國以及歐盟等相繼推出了各自的金融監管改革方案，它們反映了金融監管發展的新趨勢，值得我們關注

　　危機背景下的全球金融監管改革：分析評價及對中國的啟示

　　■       李 揚 全先銀

　　對全球金融監管改革的分析與評價

　　市場主導原則和市場自由發展環境仍是金融體系運行的基礎

　　從各改革方案的內容來看，其主要目的在于彌補監管漏洞，糾正由于市場過度自由而導致的市場參與者之間、市場與監管之間的失衡狀態，而非對市場自由作出嚴格限制，市場主導原則和市場自由發展的環境仍然是金融體系運行的基礎。之所以如此，不僅是因為迄今為止，人們還未找到一種比利用市場機制更好的金融資源配置方式，還因為在金融全球化背景下，國家與地區金融市場之間的競爭日趨激烈，一國或一個地區對金融體系的嚴格限制只會將金融資源驅趕到對其限制更為寬松的地方，從而損害該國或地區的金融競爭力。

　　強調金融信息對金融監管和金融市場的重要意義

　　對于金融監管當局來說，其監管活動的開展及效果完全依賴于其所掌握的金融信息。對于金融市場主體來說，其是否參與金融交易則依賴于其所獲得的關于交易對手、交易的金融產品或服務及金融市場環境等信息。金融危機的發生和蔓延同以下兩方面有關：一方面，金融市場交易主體在貪婪的驅使下，在未獲得充分的交易相關信息之前就參與了交易，從而產生其無法承擔的損失；另一方面，金融監管當局未能充分掌握相關信息，進而未能作出及時反應。因此，各監管改革方案都重點強調了金融信息的收集與處理。

　　通過設立制度化實體機構加強監管協調

　　在各個國家和地區的現行金融體系中，一般都存在多個金融監管主體。這種金融體系的多頭監管格局，尤其是金融市場的多頭監管格局，是本次金融危機發生的重要原因之一。多頭監管容易出現各監管機構之間的職責與權限劃分不清，導致監管套利，從而變相地降低了監管標準。但不可否認的是，多頭監管體制也存在很多的優越性：一方面，在金融分業經營格局依然比較清晰之時，分業多頭監管的專業性依然具有制度優勢；另一方面，多頭監管可以形成激勵機制，促進監管競爭，為市場提供更有效的監管。權衡利弊，多頭監管至少在相當長的時期內仍然是各個國家或地區金融監管體制的選擇，這也就意味著監管協調的需求將在長時期內存在。為此，各監管改革方案都要求加強監管協調，設立實體化、制度化的監管協調機構。

　　強化貨幣當局的金融穩定職能

　　由于金融體系的崩潰，本次危機對全球的實體經濟造成了沉重的打擊。針對這一問題，各改革方案都著力強化了貨幣當局的金融穩定職能，這反映了現代經濟體系中貨幣政策與金融穩定之間關系的深化。在現代金融體系中，銀行類金融機構大規模介入資本市場，這就使得后者成為了銀行體系的重要風險來源之一。與此同時，如果不考慮金融市場，貨幣政策的傳導機制將無法建立，貨幣政策也就無法有效實施。此外，在金融機構出現財務困境時，貨幣當局作為最后貸款人也需要并且最適合于承擔救助職責以避免系統性風險。在這一背景下，對于貨幣當局來說，維護金融穩定就成為了與貨幣政策制定具有同等重要性的職責，其關注的范圍和領域也顯著擴大，不再局限于銀行類金融機構，而是涵蓋了所有具有“系統重要性”的金融機構。

　　突出對系統性風險的監管

　　隨著現代金融體系的不斷復雜化，系統性風險越來越成為金融穩定的重要威脅，本次全球金融危機就是一個最為突出的例子。有鑒于此，此次世界主要國家與地區的金融監管改革方案很自然地將系統性風險的監管放在了極為重要的位置。不過，雖然各改革方案都強調了對系統性風險的監管，但是所采取的相應改革措施能否取得成效卻值得懷疑。就美國而言，改革方案提出了“系統重要性”金融機構的概念，并強調了相關業務監管的重要性，但是對于“系統重要性”的外延卻沒有清晰的描述，這在一定程度上降低了這一概念的可操作性，并可能導致美聯儲作為上述職能承擔者權力的濫用。歐盟和英國也存在著類似的問題。上述問題產生的一個重要原因是，盡管人們對于系統性風險已經高度關注，但對于其確切含義及識別、管理還缺乏深入的研究，從而使得相應的監管安排失去了理論依托。

　　加強監管當局的危機處置能力

　　在這次危機中，各個國家和地區對于問題金融機構的救助極為不力，這一方面是由于對危機進程和嚴重性的誤判，另一方面則是由于金融監管當局缺乏危機處置的手段與能力。這一現象反映了既有金融監管體系的一個重要缺陷，即在總體上，當前的體系是建立在“常態監管”理念之上的，它對于小概率極端事件的重視與準備不足。針對上述問題，各改革方案的一項重要內容是明確監管當局在危機處置中的權限和程序。在這些舉措當中，突出的一點的就是強調建立危機處置的完備預案，同時授予監管當局在危機狀態下“便宜行事”的權力。不過值得注意的是，各項提議中對于危機處置程序的啟動條件都作了嚴格的規定，以防止該項權力的濫用。

　　對金融機構資產負債表高度重視

　　會計準則在反映表外業務風險上的局限性與金融機構資產負債表的不透明性是此次危機爆發與惡化的重要原因。各個國家與地區的金融監管改革都對此給予高度關注，但令人遺憾的是，它們在相應的監管措施上則缺乏具體內容。產生這種現象的原因部分地在于這一領域問題的解決在很大程度上有賴于會計標準的修改，而非嚴格的金融監管。同時，對于金融機構和企業資產負債表的過度干預將損害企業的經營自主權，而這直接涉及市場自由的基本理念，可能引起極大的爭議。此外，對資產負債表的監控與干預還可能降低本地企業競爭力與市場吸引力，導致金融機構與企業在不同法域之間的監管套利，因此需要國際協調合作與統一標準，而這也需要一個較長的過程。

　　加強對投資者與消費者利益的保護

　　本次危機暴露出的一個重要問題是，現代金融產品的復雜性使得市場微觀主體經常難以正確理解產品的特征和對產品蘊含的金融風險作出正確評估，從而無法基于審慎的判斷作出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。因此，保障投資者與消費者的知情權與索賠權是各項改革方案中的共同內容。

　　推進國際金融監管協調與合作

　　在金融全球化的過程中，金融活動的國際化與金融監管的屬地化之間構成了一對基本矛盾，本次金融危機的發生和蔓延正是這一矛盾的反映。在這種情況下，任何單一國家都無力單獨防范和處置危機，因此國家間金融監管協調與合作也就成為了必然。不過各個國家與地區在國際金融體系中的地位與利益訴求對于其在國際金融監管協調與合作方面的立場與態度有著重要的影響。就美國而言，此次金融危機不僅重創了自己的金融體系，也沖擊了自己在國際金融體系中的地位。因此美國的監管改革方案的目標不僅在于完善金融監管體系，修復金融市場，同時也在于維護美國在國際金融體系中的主導地位。而英國對于國際監管合作的強調也有著特殊的利益根源。國際監管合作不僅是防范外源性系統性風險的重要措施，同時也有助于統一各經濟體在金融監管改革上的尺度，避免其他國家和地區較為寬松的金融市場環境對自己國際地位造成威脅。

　　對中國的啟示

　　在此次金融危機中，中國所受的沖擊更多地是在實體經濟層面而非金融體系層面上。其中最主要的原因是，中國金融體系的開放性不足避免了外部系統性風險的傳染，與此同時，中國的高儲蓄率為金融機構提供了穩定、充足的資金來源，使得金融機構不必求助于高風險、高成本的融資渠道。隨著中國經濟的進一步發展，金融體系必將更為開放，金融市場也將更為活躍，從而對金融監管提出了更高的要求。在此方面，本次國際金融危機后主要國家和地區進行的金融監管改革對中國有著重要的啟示意義。

　　“全面覆蓋”：金融監管的原則

　　“全面覆蓋”的監管理念是金融監管發展的潮流，不論是較早改革的英國、日本還是危機過后的美國，其金融改革都明顯地反映出這種趨勢。中國的金融監管體制一直秉承了全面覆蓋的理念，并在維護金融市場穩定方面取得了較好的成績。我們不僅要繼續堅持全面覆蓋的監管理念，更應該付諸實踐以有效保證這一理念的貫徹與落實。

　　需要指出的是，全面覆蓋的監管理念并不意味著用單一的標準去對待所有的監管對象。例如在美國的改革方案中，對于具有“系統重要性”的機構，其適用的監管標準要明顯高于同類金融機構，而對于對沖基金和其他私募期貨基金等新型金融機構，則只要求在美國證券交易委員會(SEC)注冊而沒有進一步的監管限制措施。因此，中國金融監管體系的建設也需要強調監管的層次性，根據金融發展的需要和金融市場、機構、產品的風險水平，采取不同強度的監管措施，完善多層次、多機制、綜合性的監管體系。

　　鼓勵創新：金融監管的核心

　　美國金融危機暴露的一個重要問題就是監管機構對金融創新，如金融衍生品的監管過于松散，甚至缺位。而中國的情況卻恰恰相反，中國的金融衍生品市場乃至整個金融市場都不發達，中國金融監管對金融創新的權利限制過嚴。雖然這避免了類似于美國金融市場的高風險，但是也嚴重約束了金融市場的創新能力，阻礙了金融創新的進一步發展。這種現象所導致的結果就是金融產品和服務供給不足，難以滿足實體經濟和金融消費者與投資者的需求。與此同時，在金融全球化的背景下，過度管制很容易削弱本國金融體系的競爭力和吸引力，導致金融資源的外流。因此，我們不能因噎廢食，由于擔心市場風險而阻礙金融創新，相反，必須將金融創新的主導權還給市場。

　　信息聯通與共享：金融監管的基礎

　　金融監管當局充分掌握金融體系與實體經濟部門的相關信息，對于進行宏觀審慎性監管，防范系統性風險，實現金融穩定具有重要的意義。現代金融體系的運行伴隨著大量信息的產生、傳遞與處理，但是如何有效獲取真實且符合監管需要的信息，尤其是涉及金融體系穩定的信息，仍然是一個難題。

　　中國推進金融監管信息建設主要可以從以下三個方面著手。第一，完善征信體系，在為金融機構決策提供依據的同時，有助于監管當局通過違約率了解宏觀經濟運行情況，為審慎性監管提供支持。第二，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經濟交易信息，以此反映交易活躍狀況、經濟景氣程度和經濟結構變化情況等宏觀經濟運行的重要側面，為金融穩定狀況的評估提供背景。第三，加強金融監管當局內部及其與各經濟部門之間的信息系統整合與共享，在可能的情況下制定明確的、有時間表的金融信息資源整合方案。

　　實體化、法治化的監管協調機構：金融監管的保障

　　金融監管當局協調配合不力是此次金融危機產生及蔓延的主要原因之一。為此，各監管改革方案都要求加強監管協調，設立實體化、制度化的監管協調機構。目前，中國初步形成了“一行三會”的金融分業監管格局，但是監管部門之間的協調機制缺乏正式制度保障，僅處在原則性框架層面，監管聯席會議制度未能有效發揮作用。因此，在現有的分業監管體制下，應將協調機制法治化、實體化。在時機成熟的情況下，可以考慮組建有明確法律權限、有實體組織的金融監管協調機構，以監督指導金融監管工作。

　　消費者利益保護：金融監管的目標

　　完備的金融消費者保護措施是發達金融體系的共同特征，也是構成金融體系國際競爭力的重要因素。如果金融監管只關注金融機構的利益訴求而忽視了對消費者利益的切實保護，就會挫傷消費者的金融消費熱情而使金融業發展失去廣泛的公眾基礎和社會支持。所以，要使中國在國際金融市場競爭中有所作為，就必須對消費者金融產品和服務市場實行嚴格監管，促進這些產品透明、公平、合理，使消費者獲得充分的有關金融產品與服務的信息。

　　金融穩定：金融監管的重心

　　在不同的經濟與社會發展階段，不同金融體系所面臨的系統性風險的來源與傳導機制存在著差異。目前，我國金融發展所處階段和金融體系的特定結構決定了我國的金融市場并非系統性風險的主要來源。不過，隨著綜合經營的發展和金融體系的進一步開放，我國金融體系的系統性風險特征將會與當前發達國家，尤其是歐盟國家，進一步趨同。

　　在可能導致系統性風險的因素中，金融控股公司等大型混業經營的金融機構既是金融監管的重點，又是金融監管的難點。為了堵塞監管漏洞，應在明確系統性風險標準的前提下，確立監管系統性風險的專門監管機構。美聯儲之所以被賦予系統性風險監管職責，最主要的原因是其擁有支付、清算、結算信息以及資金能力方面的優勢。根據中國目前的情況，可以考慮將這一職責賦予中國人民銀行。通過“牽頭監管”模式，并與其他監管機構密切合作，解決監管過程中可能存在的“盲區”。

　　資產負債表監管：金融監管的趨勢

　　此次金融危機表明，金融機構資產負債表的不完備、不透明是導致金融風險失控的重要因素，也是導致危機處置不適當、不及時的原因之一。隨著金融創新的飛速發展，中國金融機構的資產負債表及表外業務規模也在迅速擴張之中，如果不能對此進行有效的管理，金融穩定的隱患就不能消除。

　　為此，中國必須加強資產負債表的監管。這其中包括四項重要內容。首先，完善資產負債表的編報規則，使金融機構的表外業務風險能夠在資產負債表中得到充分的體現。其次，監管當局應當及時、充分掌握金融機構資產負債表的變動情況，為微觀審慎性監管提供依據。再次，監管當局應該在考慮到金融體系內部復雜聯系的基礎上，在宏觀層面上對資產負債表的總體變化情況進行監控，并據此對金融體系的風險水平作出評估，在出現問題時發出預警。最后，監管當局需要通過資本充足率要求和會計標準的改進，消除或削弱與資產負債表相關的順周期性，平滑金融體系運行中的波動，為實體經濟提供穩定的金融環境。

　　國際協調與合作：金融監管的熱點

　　在當前形勢下，中國積極參與國際金融監管協調與合作具有重要的意義。首先，這是回應國際社會輿論的要求，樹立負責任大國形象的需要。其次，目前國際金融監管合作仍然處于醞釀和起步階段，中國的及早參與有助于爭取主動，確立規則，最大程度地維護自身利益。最后，盡管現階段中國金融機構和企業在國際金融市場上的參與程度仍然非常有限，但是隨著經濟發展和金融體系的進一步開放，尤其是上海國際金融中心建設的推進，中國也將面臨更大程度的傳染性系統性風險，對于這些風險的防范與處置也將越來越多地依賴于國際金融監管的協調與合作。■

　　本文系李揚主持的2007年度國家社會科學基金重大項目中標課題“落實科學發展觀，實現我國金融體系現代化”(項目批準號：07&ZD013)的子課題“金融監管改革研究”的階段性成果之一，課題組主要成員：李揚、王國剛、殷劍峰、胡濱、全先銀、程煉、閆小娜、湯柳、宣曉影、尹振濤、孫愛林

　　作者單位：中國社會科學院金融研究所，李揚系中國社會科學院副院長、金融研究所所長

　　(責任編輯 劉 釗)

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