文/湯偉

　　氣候變化已從科學問題到政治問題再到經濟問題的三級跳并逐漸演化為綜合性的發展問題，滲透到經濟活動、政策法規和社會大眾心理的各個層面，總體上說來氣候變化已越來越體現出一些新的趨勢。

　　新趨勢

　　氣候變化安全化趨勢非常顯著。氣候變化已成為公眾話語體系和環保主義不可分割的一部分，成為影響當今世界如何共存的意識形態和合法性的重要來源。氣候問題不但已經占據了國內政治議程的核心位置，而且成為八國峰會、中歐峰會、G20、中美戰略和經濟對話還是聯合國安理會討論的焦點，更要緊的是相關智庫還出臺了一系列氣候變化與政治穩定、安全的報告，這說明氣候問題已高度安全化。

　　氣候變化認識上的共識趨于增多。其氣候變化成為核心問題以來就一直存在爭論，先是從上個世紀90年代圍繞氣候變化科學即氣候變化是否存在、氣候變化是否人為的到21世紀減緩氣候變化經濟成本再到當前溫室氣體減排的基準年，這說明在氣候變化問題人類社會存在的共識越來越多，分歧也越來越集中政策執行的目標和手段方面，需要指出的是社會大眾也越來越認識到氣候變化是全球的責任，發展中國家也需要進行實質性減排。

　　氣候變化立法趨勢越來越明顯。隨著氣候問題科學認知的逐步深入，世界主要國家均認識到人類活動引致的溫室氣體排放是主因，各國政府、立法機構以及相關國際組織遂逐步開展溫室氣體排放控制方面的立法，如1998年日本政府頒布的世界上第一部氣候變化專門法律《氣候變暖對策法》，2000年的《控制溫室效應國家計劃》，2002年新的《氣候變化計劃》，2007年《中國應對氣候變化國家方案》，2009年4月英國的《氣候變化法案》、2009年6月美國眾議院通過《清潔能源和安全法案》；此外德國、蘇格蘭等歐洲地區、新西蘭、孟加拉等國家也在探索通過立法來應對氣候變化。

　　氣候變化的安全化使政府易于喚起社會大眾對氣候問題的關注，而政府間和政府—社會大眾以及社會大眾之間共識的增多顯然為氣候變化問題的解決提供了充足的意愿和動力，而這種意愿和動力又進一步轉化為氣候立法的進展。

　　新趨勢對城市責任的影響

　　城市作為國家的基本行政單元，對上需要對國家負責，對下需要對企業、市民負責，因此對于對氣候變化這樣全球性問題，城市責任十分明確。總體上當今世界仍然延緩著工業革命以來的城市化進程，人口越來越多、規模越來越大， 2030年全球城市人口比例將上升61%，超過1000萬的特大城市將達到23個。城市化的加速必然導致能源消耗迅猛增長，溫室氣體排放急劇上升，聯合國人類居住署(UNHS)和克林頓創新基金(Clinton Climate initiative)指出城市溫室氣體排放大概占據人類總排放的75%~80%。城市在全球溫室氣體排放中的地位和作用決定了城市在應對氣候變化中存在巨大的責任，決定了應對氣候變化要取得了令人滿意的進展就必須把城市有效整合進來，就必須讓應對氣候變化的資金、技術、政策以及社會意識等諸方面在城市層次上得到全面有效貫徹。那么氣候變化的新趨勢對城市責任又有什么影響呢？

　　安全化趨勢要求城市意識到氣候變化不僅是關涉自身的環境問題，而是關系到自身的安全問題。城市作為生產力的空間載體，聚集了相應地域范圍的資本、勞動力和科學技術，是一定地域內經濟聚集實體和縱橫交錯經濟落網的樞紐、經濟增長引擎、世界創新中心和各國貿易重鎮。城市一般分布在沿海地區或河流入海口，獨特的地理位置決定了城市存在著巨大的氣候脆弱敏感性，溫度、降水以及極端事件會加大了道路、橋梁、通水道等基礎設施壓力，洪水、干旱和海平面上升侵蝕了城市土地和海岸，其他一些意想不到的后果影響廢水、垃圾處理系統以及固體廢棄物設施，更有著甚者氣候變化還間接導致了許多生命的喪失，引起很多諸如卡特里娜颶風的公共安全事件。實際上就像哥倫比亞大學所出臺的報告所說的中國上海、巴西里約熱內盧和印度的孟買將是發展中國家中面臨氣候變化風險最大的三個超大型都市。城市氣候安全化趨勢必然迫使城市做出安全動員，哪些這些安全動員又體現在哪些方面呢？

　　安全上的動員需要共識，氣候問題上科學經濟共識的增多必然促使城市自身應對氣候變化做出全面有效的評估，這里包括城市溫室氣體的主要來源、減緩和適應的經濟成本以及技術的利用等方面。一般說來城市溫室氣體減緩主要通過調整經濟結構、提高能源效率、開發可再生能源、加強生態建設、實行計劃生育等等；適應氣候變化主要通過改造基礎設施，建立完善應對氣候變化不利后果的應急體系，共同增強防災減災、農業生產、水資源保障、公共衛生服務等領域的能力以及增加城市森林碳匯等方面。但問題的關鍵是任何一個城市的自然和經濟資源都是有限的，當應對氣候變化和經濟發展等其他目標向左時是否應該把應對氣候變化列為優先關聯的事項，畢竟城市自身目標和國家目標還存在相當不一致的可能，實際上就是說國家如何把城市整合到應對氣候變化的集體行動中來，顯然這就是國家紛紛出臺氣候法案的重要目的之一。

　　氣候變化法律化趨勢對氣候變化中的城市責任提出了剛性要求。只要國家對溫室氣體減排予以法律確定并對達成目標的方法和制度予以規定，那么城市作為該國的行政單位就必然需要承擔相應的承擔，法律徹底解決了懸而未決的政治意愿問題。以英國氣候變化法案中的碳預算或許有助于說明問題，碳預算是指給定的一段時間內溫室氣體被允許排放到大氣中的數目，而不論引起排放的是整個經濟、某個工業部門抑或一系列其他活動。英國希望通過一系列政策工具到2050年將包括二氧化碳、甲烷在內的所有溫室氣體在1990年基礎上實現國內減排80%，這里的政策工具或者為碳價格、碳稅和補貼的經濟激勵；或者是技術創新；或者信息公開和大眾鼓勵；或者是必要的管制等等。實際上一旦總預算確定，那么分解碳預算就變得極為重要，這里可以采取部門分解，總目標分解到各產業部門，然后再被分解到一定的服務提供者例如電力、住房、汽車等等；最后被分解到的終端用戶，如個人、公司和其他組織，也可以采取地區分解，例如蘇格蘭、英格蘭的目標并進一步分解到各縣市。實際上無論哪種分解到最后主要的能耗消耗部門和終端用戶都位于城市，城市目標的實現尤為關鍵，而立法對城市提出要求顯然使城市責任更加明確。

　　低碳城市：世界主要城市的經驗

　　鑒于氣候變化中的城市責任說明低碳城市的必要性，然而發展低碳城市并不只是雄心壯志，需要踏踏實實的行動和足夠充分的準備。倫敦氣候變化署發布的《低碳城市—從倫敦到上海的愿景》報告認為低碳城市建設不僅包括低碳生產、低碳消費、還包括控制高碳產業發展速度和大力開展國際合作。一些學者認為低碳城市低碳經濟在城市范圍內的運用，而低碳經濟的實質是能源效率和清潔能源結構問題，核心是能源技術創新和制度創新，所以低碳城市主要體現在清潔能源、能源效率和能源技術上。另外一些學者認為低碳城市主要包括基底低碳(能源發展低碳化)、結構低碳(經濟發展低碳化)、方式低碳(社會發展低碳化)和支撐低碳(技術發展低碳化)。理論發展為低碳城市實踐奠定了基礎，世界主要城市紛紛出臺低碳城市戰略與計劃。東京制定了可再生能源發展計劃和未來十年碳減排方案；倫敦制定倫敦方案，意圖通過能源伙伴關系計劃、氫伙伴計劃、氣候變化署以及大倫敦方案工作組等機制提高城市規劃、土地使用、建筑物基礎設施的效率，最終做到低碳發展；紐約則期望通過“DOT”路徑來發展低碳城市包括發展公共交通、提交碳排放報告、公眾宣傳和可再生能源研發等11個方面；香港則試圖立法施行賞罰機制嚴格管制電力生產過程的碳排放，并強制執行建筑物能源效益方案，推動碳審計。

　　綜觀世界各國應對低碳經濟發展所采取的行動，技術創新和制度創新是關鍵因素，政府主導和企業參與是實施的主要形式。實際上城市不但自身積極實踐低碳城市，為了更好的交流和合作已建立了一系列對話和行動平臺。2005年聯合國環境署(UNEP)和聯合國人均署(UN-HABITAT)召開全球氣候變化的地區領導人會議，同年全球40多個大城市組成的“世界大都市氣候先導集團”在倫敦召開會議其目的就是旨在加強世界大城市間的合作，致力于削減溫室氣體排放量。2007年巴厘島會議當中有六十多個大城市領導人參加了地區領導人磋商會議，13個城市初步簽署了市場與地方政府氣候保護協定。 2009年“世界大都市氣候先導集團”在韓國首爾召開第三次會議，主題是“應對氣候變化成就與挑戰，再次確認了解決氣候變化問題的鑰匙在城市自己手中。此外聯合國和世界銀行還推出了城市防御氣候變化的實用指南，旨在幫助政策制定者識別使城市成為遭受氣候變化影響的“熱點地區”的特征，制定增強其抵御氣候變化能力的戰略，從而在氣候變化、減少災害風險與城市規劃及管理之間建立聯系。城市管理者們還相信后京都的國際氣候框架必須把城市包括進去，要實現全國性目標就必須賦予城市力量和資源，而城市的減排將比國家更加有效。

　　結束語：

　　2009年中國超越美國成為溫室氣體最大排放國，隨著后京都哥哈根協議的簽訂國際社會氣候變化安全化、社會共識的增多以及立法趨勢的加強，無論從國際競爭的角度還是從承擔城市責任的角度，中國城市推行低碳城市要求和力度都必須大大增強。當然中國城市還可以充分必須借鑒世界主要城市的經驗利用安全化趨勢喚起民眾關注，利用社會共識凝聚改革動力在城市層面推動立法工作的展開，從根本上解決目前制度上仍然具有的不順暢、協調不一致的問題。當然上海等中國城市還可以利用世博會等契機現行開發一些示范項目，并對居民開展大規模相關教育以促進上述趨勢的更快更早到來。

　　作者工作單位系上海社會科學院生態經濟與可持續發展研究中心

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